II SA/Rz 1414/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. II SA/Rz 1414/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania DK prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem – EK. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], EK został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 27 sierpnia 2010 r. Niepełnosprawność dziadka skarżącego powstała zatem w 80 roku życia, a zatem nie została spełniona określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia. DK wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że odmowa przyznania mu wnioskowanego świadczenia z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., w sytuacji, gdy regulacja ta została uznana za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, jest w jego ocenie złamaniem przepisów ustawy zasadniczej. Odwołujący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że organ rozpatrując aktualnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien pominąć negatywną przesłankę daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione jedynie od spełniania przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. Wprawdzie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niekonstytucyjny, jednakże norma prawna wyrażona w tej regulacji nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję DK wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji – z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego wyroku, ustawodawca winien niezwłocznie podjąć działania legislacyjne w celu wyeliminowania stwierdzanej niezgodności przepisu u.ś.r. z Konstytucją RP, jednakże pomimo upływu ponad 4 lat od ogłoszenia orzeczenia Trybunału, tego rodzaju działania nie zostały skutecznie wdrożone. W ocenie skarżącego oznacza to, że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela, co jest z kolei nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach sprawowanej kontroli decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzjami tymi odmówiono przyznania DK świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem EK. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. Wobec tego przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek stosować. Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek skarżącego miały obowiązek zbadać, czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organy zaniechały natomiast tego obowiązku, nie badając pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie szczególnie istotny jest fakt, że skarżący – jako wnuk EK (krewny w linii prostej w drugim stopniu), znajduje się w kręgu osób wymienionych przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. W stosunku do tych osób wprowadzone zostały dodatkowe warunki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy spełnienie warunku określonego w pkt 2 powołanego przepisu oznaczać będzie ustalenie, że w przypadku EK nie m innych osób spokrewnionych z nim w I stopniu (dzieci) lub osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności tych organy w ogóle nie badały, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uznając ww. naruszenia przepisów postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mając na względzie zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organy związane będą oceną prawną Sądu i wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku.