II SA/Rz 1415/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2023 r. nr SKO.415/162/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala - II SA/Rz 1415/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi K.R. i S.R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 14 czerwca 2023 r. nr SKO.415/162/2003 dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z 10 marca 2023 r. nr B.6733.38.2022, na wniosek A. S.A. z/s w [...] (dalej: Spółka) Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV w miejscowości [...], na terenie działek nr [...] (droga wewnętrzna), [...] (potok p.n. [...]), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga gminna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga powiatowa nr [...]), [...] (potok [...], [...]". Jednocześnie w/w decyzją Wójt umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w części dotyczącej wskazanej inwestycji położonej na działkach nr [...] oraz na terenie części działek nr [...] w miejscowości [...], zlokalizowanych na terenie, na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenów Lasów i Gruntów Przeznaczonych do Zalesienia w Gminie [...] (uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K.R. i S.R., zarzucając nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne - stanowiące tylko "przyłącze" w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego zasilające konkretny budynek - stanowi "inwestycję celu publicznego" o znaczeniu lokalnym. Zdaniem odwołujących doszło także do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia, które uwagi stron postępowania zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji i które ze zgromadzonych dowodów zostały uznane za wiarygodne oraz w jaki sposób dostosowano lokalizację inwestycji celu publicznego do realnych potrzeb mieszkańców. Braki powyższe uniemożliwiają pełną kontrolę odwoławczą. Odwołujący zarzucili także brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Opisaną na wstępie decyzją z 14 czerwca 2023 r. SKO w Rzeszowie - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.). Powołane przepisy nie uzależniają bowiem kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Niewątpliwie zatem budowa lub przebudowa fragmentu (jakiegoś elementu) sieci elektroenergetycznej, o ile chociażby pośrednio ma znaczenie dla społeczności lokalnej (gminy lub jej części - danej miejscowości, dzielnicy miasta, osiedla, ulicy czy nawet jeszcze mniejszego fragmentu), to służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i to niezależnie od osoby inwestora. W świetle powyższego za niezasadne uznać należy stanowisko, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi tylko przyłącze zasilające konkretny budynek, a nie stanowi inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W ocenie organu wniosek inwestora złożony w niniejszej sprawie zawierał wszystkie wymagane prawem informacje i charakterystyki zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., a przedstawiony we wniosku przebieg inwestycji jest zgodny z prawem, wobec czego nie było podstaw do jego kwestionowania przez organ pierwszej instancji. Właścicielom nieruchomości, przez które przebiegać będzie inwestycja przysługiwać będą środki określone w przepisach prawa związane z wejściem w granice ich nieruchomości. Dopiero projekt budowlany określi sposób zagospodarowania terenu, rozwiązania techniczno - użytkowe i konkretny, ostateczny przebieg inwestycji w terenie. Nie jest natomiast przedmiotem oceny organu to, czy obiektywnie właściwsze byłoby przeprowadzenie inwestycji w inny sposób niż przedstawiony w decyzji. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej, a ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych jej wariantów ani celowości jej realizacji oraz modyfikowania wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało prawidłowo. Krąg stron postępowania został przez organ pierwszej instancji ustalony prawidłowo, a strony te miały zapewniony czynny udział w każdym jego stadium. Organ pierwszej instancji uzyskał wymagane uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Kwestie związane z uciążliwościami inwestycji, przejawiającymi się zmniejszeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości oraz spadkiem jej wartości, nie podlegają badaniu w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z 14 czerwca 2023 r. K.R. i S.R. zaskarżając ją w całości zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszelkie przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nawet nie zbadał, czy rzeczywiście planowana inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne lecz automatycznie, po spełnieniu wymogów formalnych, wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: a) art. 8 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez ustalenie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji jedynie na podstawie materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę bez zbadania przez organ ani dokonania przez niezależny instytut żadnych pomiarów w stosunku do oddziaływania planowanej inwestycji oraz prowadzenia postępowania administracyjnego bez zachowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; b) art. 107 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego sprawy zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia, które uwagi stron postępowania zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji, które ze zgromadzonych dowodów zostały uznane za wiarygodne, w jaki sposób dostosowano lokalizacje inwestycji celu publicznego do realnych potrzeb mieszkańców, co uniemożliwia pełną kontrolę odwoławczą; c) art. 7 i 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności brak zbadania przez organ administracji celu i faktycznego przeznaczenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy faktycznie kablowa sieć energetyczna SN 15KV jest niezbędna dla funkcjonowania prywatnego zakładu produkcyjnego, a jej usytuowanie nie służy pozostałym mieszkańcom i nie jest im przydatne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Poddawszy kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia - na wniosek Spółki - lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV w miejscowości [...]. Osią zarzutów skargi jest zasadność kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego i nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia czy wymogi takowej sporna inwestycja spełnia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzupełnieniem powołanych regulacji jest art. 50 ust. 1 u.p.z.p., po myśli którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania nieruchomości objętych Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Terenów Lasów i Gruntów Przeznaczonych do Zalesienia w Gminie [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] postępowanie administracyjne zostało prawidłowo umorzone. Dla pozostałych działek nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p. Zaznaczenia wymaga, że kwestia ta nie jest sporna. Sporne jest natomiast to, czy objęta zaskarżoną decyzją inwestycja spełnia wymogi ustawowej definicji inwestycji celu publicznego. Definicję inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z treści powołanych wyżej regulacji wynika zatem, że jednym z warunków zakwalifikowania danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest ustalenie, że z uwagi na jego zakres i znaczenie, dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugim warunkiem jest natomiast ustalenie, że przedsięwzięcie jest objęte dyspozycją art. 6 u.g.n., tj. stanowi realizację jednego z celów, o których mowa w tej regulacji. Tylko łączne spełnienie wskazanych wyżej wymogów może przesądzać o tym, że dane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, w stosunku do której zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 u.p.z.p. Odnośnie zakresu inwestycji, Z. Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r. zauważa, że inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. W ocenie Sądu zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dowody z dokumentów w wystarczającym stopniu potwierdzają, że objęte decyzją zamierzenie inwestycyjne nie ma na celu zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Brak jest podstaw do przyznania racji skarżącym w zakresie, w jakim twierdzą, że inwestycja objęta decyzją stanowi "przyłącze", którego realizacja ma służyć potrzebom Spółki i nie służy urzeczywistnieniu szeroko rozumianego interesu społeczności lokalnej. Publiczny charakter inwestycji związany jest z powszechnym z niej korzystaniem, przy czym owa "powszechność" oznacza dostępność dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób (E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2011). Zakres inwestycji (długość) i liniowy charakter w powiązaniu z określonym we wniosku inwestora celem jej realizacji, jakim jest ograniczenie przerw w dostawie energii elektrycznej oraz poprawa niezawodności zasilania odbiorców w energię elektryczną uzasadniają, zdaniem Sądu tezę o jej publicznym znaczeniu. Budowa podziemnej, kablowej sieci elektroenergetycznej w miejsce sieci naziemnej wpisuje się, w ocenie Sądu, w działania mające na celu techniczny rozwój i poprawę warunków funkcjonowania infrastruktury sieci elektrycznej wykorzystywanej przez lokalną społeczność, niezależnie od osoby inwestora i bez potrzeby dostosowywania jej do realnych potrzeb mieszkańców – jak postulują skarżący. W tym ostatnim aspekcie żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza takiego wymogu ani nie wyposaża organów w instrumenty prawne pozwalające na jego realizację na tym etapie postępowania, mając na względzie, że tego typu inwestycje realizowane są niejednokrotnie na kilkudziesięciu nieruchomościach należących do różnych właścicieli. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych jej wariantów ani celowości jej realizacji oraz modyfikowania wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Natomiast ostateczny przebieg inwestycji w terenie oraz rozwiązania techniczno - użytkowe określone zostaną w projekcie budowlanym na innym etapie realizacji inwestycji. Odnosząc się do drugiego warunku uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, w ocenie Sądu, organy wykazały również, że przedmiotowa inwestycja realizować będzie cel publiczny. Budowa kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV o długości około 4 000 m, w ramach istniejącej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV [...], wypełnia dyspozycję art. 6 pkt 2 u.g.n. zacytowanego powyżej. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do zarzucanego w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt. 2 u.g.n. Dodać należy, że ustalenie w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego w porównaniu z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy podlega innym rygorom materialnoprawnym. W szczególności ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników urbanistyczno-architektonicznych (por. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego (art. 56 zd. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji interes osoby trzeciej, której prawa rzeczowe do nieruchomości mogą w przyszłości podlegać ograniczeniom w związku z realizacją celu publicznego w granicach i na warunkach określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, może zostać uwzględniony jedynie w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w kolizji z przeważającymi potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) oraz istotnymi i przeważającymi nad jednostkowym interesem prawnym indywidualnego podmiotu potrzebami publicznymi w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). W przedmiotowej sprawie treść i uzasadnienie wniosku inwestora nie pozostawia wątpliwości co do przewagi interesu publicznego oraz potrzeb publicznych w zakresie rozwoju infrastruktury elektroenergetycznej o charakterze dystrybucyjnym nad interesem prawnym skarżących w nieustaleniu lokalizacji przyszłej inwestycji celu publicznego w zakresie obejmującym należącą do nich nieruchomość. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym powodować konieczność uchylenia decyzji. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób spełniający wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a rezultaty tego postępowania znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 k.p.a. Zarzut ten w istocie stanowi niepopartą argumentacją polemikę z ustaleniami decyzji. Organy wskazując na zgromadzony materiał dowodowy, w treści uzasadnienia decyzji odniosły się wyczerpująco do zgłoszonych zarzutów odwołania. Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. Organ nie jest ani zobligowany ani uprawniony do ustalania dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na podstawie innych materiałów niż przedstawione przez wnioskodawcę oraz dostępne organowi z urzędu, a tym bardziej do posługiwania się pomiarami niezależnych instytutów w zakresie oddziaływania inwestycji takiej jak kablowa podziemna linia elektryczna. Organy orzekające w sprawie wobec stwierdzenia, że proponowana trasa przebiegu sieci elektroenergetycznej SN 15 kV nie narusza prawa (przepisów odrębnych), nie były uprawnione do własnej oceny zasadności technicznej lub ekonomicznej zaproponowanej przez inwestora trasy przebiegu linii. Zgodnie bowiem z art. 56 zd. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można ponadto uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od spełnienia nieprzewidzianych przepisami prawa warunków lub świadczeń. Organy właściwe w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są zatem uprawnione do stawiania inwestorowi warunków w zakresie lokalizacji lub parametrów inwestycji, jeżeli tego rodzaju warunki nie wynikają z przepisów odrębnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.