II SA/Rz 1416/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasto [...] na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 2 października 2025 r. nr OA.7722.20.3.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprzeciwu Gminy Miasto [...] jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 2 października 2025 r. nr OA.7722.20.3.2025 dotyczące wstrzymania robót budowlanych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadził 30 lipca 2025 r. kontrolę na działce nr [...] w S. obr. [...], przy ul. [...]. Stwierdził wykonanie robót ziemnych, w wyniku których powstały trzy trasy rowerowe o długości ok. 150 m każda, na których zainstalowano trzy skocznie. Przedmiotowe roboty wykonane zostały w czerwcu 2025 r., a ich inwestorem była W.D. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] W.D.. Na wykonanie robót inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę i nie dokonywał zgłoszenia do Starosty [...]. Przedmiotowe trasy rowerowe powstały poprzez przesunięcie mas ziemnych i wyprofilowanie tras (usypanie pagórków, zakrętów itd.). Na ukształtowanych (wyprofilowanych) trasach wykonano posypkę z drobnego kruszywa o niewielkiej grubości ok. jednego, dwóch, trzech centymetrów. Ustalono, że obiekt wykorzystywany jest komercyjnie jako park rowerowy, na podstawie regulaminu i udostępniany po opłaceniu biletu wstępu. PINB uznał, że tak wykonane roboty budowlane skutkowały powstaniem obiektu sportowego, który zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, dalej: u.P.b.) wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego to inwestor nie posiada. W następstwie tych ustaleń PINB - działając na podstawie art. 48 ust. 1, 3, 4 i 5 u.P.b. - postanowieniem z 12 sierpnia 2025 r. nr PINB.5140.35.2025 – - wstrzymał firmie [...] W.D. z/s S. ul. [...] roboty budowlane przy budowie torów rowerowych posadowionych na działce nr [...] w S., obr. [...], - poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca w/w obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację, - poinformował, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej - której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) - w kwocie 250 000 zł (kategoria V - obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie) w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W zażaleniu na postanowienie PINB inwestorka wyjaśniła, że prace przy torach rowerowych wykonała po zawarciu umowy dzierżawy działki nr [...] z Gminą. Prace polegały w znacznym stopniu na czyszczeniu, sprzątaniu, wywożeniu starych korzeni, pniaków, obornika i drutów, bowiem teren był zarośnięty i służył jako wysypisko materiałów budowlanych, które były i są widoczne w całym obiekcie. Wykorzystano naturalne ukształtowanie terenu do tras rowerowych, przemodelowano go wyłącznie poprzez przesunięcie istniejących mas ziemi, bez użycia jakichkolwiek materiałów budowlanych. Teren nie został wyposażony w elementy konstrukcyjne, fundamenty, instalacje. Wszystkie prace miały charakter niwelacyjny, polegający na wyrównaniu podłoża, usypaniu nasypów z gruntu rodzimego na istniejących już wzniesieniach. Prace te nie naruszają naturalnego spływu wód gruntowych, nie doszło do ingerencji w środowisko w stopniu przekraczającym zwykłe czynności eksploatacyjne. Do wykonanych prac nie użyto betonu, asfaltu, prefabrykatów, a wyłącznie ziemię rodzimą i drobny żwirek 1-2 cm. Brak jest elementów trwale związanych z gruntem. Całość robót to wykonanie korytowania, wysypanie kruszywa i ustawienie skoczni, która nie jest trwale związana z gruntem, tylko obciążona betonowymi kostkami. Po rozpoznaniu zażalenia PWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 2 października 2025 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) - uchylił postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dokonane w sprawie ustalenia, wskazując, że działka nr [...] w S. stanowi własność Gminy. Inwestorka wydzierżawiła tę działkę na podstawie wniosku z 17 grudnia 2024 r. w celu prowadzenia działalności rekreacyjno - sportowej z wykorzystaniem obecnej zabudowy z modernizacją oraz w celu wykorzystania terenu dla tras rowerowych, quadów, sanek i nart. PWINB przytoczył przepisy definiujące obiekt budowlany, tj. art. 3 pkt 1 u.P.b. oraz budowlę, tj. art. 3 pkt 3 u.P.b. Wskazał, że obiektu budowlanego (budowli) nie stanowi utwardzony drobnym żwirem wyprofilowany teren działki, bowiem jest to miejscowa zmiana ukształtowania terenu zrealizowana bez użycia wyrobów budowlanych. Ponadto w przypadku ewentualnej rozbiórki objętego postępowaniem obiektu nie jest możliwe precyzyjne określenie, co miałoby być jej przedmiotem. W wyniku wykonanych przez inwestorkę prac nie doszło również do powstania sportowego obiektu budowlanego, tj. budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.P.b. Wyprofilowanie terenu czy też miejscowe wzniesienia terenu bez użycia wyrobów budowlanych nie może zostać zakwalifikowane jako budowa wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, wykonana w sposób podpadający pod hipotezę art. 48 u.P.b. Wykonanie przemieszczenia mas ziemnych bez użycia wyrobów budowlanych i wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych (art. 3 pkt 7 u.P.b.) doprowadziło do zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę o której mowa art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w przypadku której to wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia (w tym do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania). Nie doszło również do wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...]. Pod takim pojęciem należy rozumieć prace które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej czy ułożenie kostki brukowej, w odróżnieniu od robót ziemnych przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane i które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Za utwardzenie gruntu można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Zdjęcia załączone do protokołu kontroli jednoznacznie wskazują, że teren działki nr [...] nie jest w żaden sposób utwardzony, żwir jest wysypany w sposób nietrwały, łatwy do usunięcia, nieodporny na żadne czynniki atmosferyczne, jak wiatr, opady deszczu, śniegu, wskutek których może nastąpić jego przemieszenie. Natomiast kwestię osobną stanowi budowa skoczni rowerowych, które w ocenie organu odwoławczego stanowią obiekty małej architektury o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c) u.P.b. – niewielkie obiekty, w szczególności użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Punkt c zawiera tylko przykładowe wyliczenie takich obiektów i nie jest to zamknięty katalog. Wg PWINB, rolą organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie przeanalizowanie legalności i prawidłowości budowy powstałych obiektów (po uprzednim poinformowaniu stron, jaki jest przedmiot postępowania) i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto adresatem zaskarżonego postanowienia powinna być bezpośrednio W.D. prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą. Mimo jednak błędnego określenia adresata przez organ I instancji w wydanym postanowieniu W.D. odebrała je, jak również w terminie ustawowym wniosła zażalenie. Z uwagi na konieczność wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności postanowienie PINB należało uchylić w całości w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ustalenia których należy dokonać będą miały wpływ na dalsze kroki organu oraz istotne znaczenie dla podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zakres uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie pozwala, by uchybienia te wyeliminować na etapie postępowania prowadzonego przez organ II instancji, bowiem odbyłoby się to z naruszeniem art. 15 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od postanowienia PWINB Gmina wniosła o jego uchylenie w całości i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, względnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podała, że jako właściciel działki na której prowadzono roboty budowlane, nie zgadza się z ustaleniami organu II instancji, bowiem postępowanie przeprowadzono w sposób niepełny (brak oględzin, brak odkrywek w celu stwierdzenia czy użyto materiałów budowlanych), brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, błędna interpretacja stanu faktycznego i przepisów prawa budowlanego, w szczególności pojęcia budowli. Błędna kwalifikacja przez PWINB robót jako niestanowiących obiektu budowlanego a jedynie "utwardzenie terenu" i "obiekty małej architektury" narusza art. 3 pkt 1 i 6 u.P.b. W ocenie Gminy, intencją inwestorki nie było zwykłe przesunięcie czy rozplantowanie ziemi, lecz wykonanie profesjonalnego, komercyjnego obiektu sportowego - "[...]" – służącego do wyczynowej jazdy rowerami. Na działce należącej do Gminy dokonała samowolnej budowy obiektu sportowego w postaci trzech uformowanych od podstaw, wyprofilowanych i utwardzonych przy użyciu materiałów budowlanych torów rowerowych o długości ok. 150 m każdy oraz przeszkód i skoczni ziemnych. Wyprofilowane tory rowerowe wykonane z ziemi utwardzonej klińcem, jak również obiekt sportowy stanowią budowlę zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 u.P.b., a mianowicie budowlę ziemną. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony powinien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno - użytkową całość. Do takiej kategorii budowli ziemnych można zaliczyć tory rowerowe, w tym do jazdy zawodniczej, służące do określonego celu związanego ze sposobem zagospodarowania działki. Wykonanie budowli ziemnej w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 u.P.b. stanowi jego budowę, wymagającą co najmniej zgłoszenia, a często pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że obiekt wykonano bez użycia materiałów budowlanych, z wyłącznym przesunięciem mas ziemi, nie polega na prawdzie, ponieważ do utwardzenia i wyprofilowania torów rowerowych użyto specjalistycznego klińca. Na zdjęciach obiektu jest widoczna charakterystyczna nawierzchnia torów w kolorze szarym. Nie jest ona wykonana z materiału rodzimego (ziemi), jak twierdzi PWINB, lecz przywiezionego klińca o małej frakcji. Kliniec jest materiałem budowlanym. Końcowo Gmina podniosła, że umowa dzierżawy nie stanowiła źródła uprawnienia do wznoszenia obiektów sportowych, a inwestorka nie uzyskała zgody właściciela na prowadzenie robót budowlanych. Dodatkowo obiekt nie spełnia wymogów bezpieczeństwa o których mowa w art. 5 u.P.b. Został bowiem wykonany bez projektu budowlanego, dokumentacji technicznej i odbiorów, co jest o tyle ważne, że jest udostępniany odpłatnie użytkownikom i często wykonuje się w nim niebezpieczne ewolucje, salta w powietrzu itp. Gmina zarzuciła ponadto sprzeczność wykonanych na działce robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona jest pod funkcje produkcyjno - usługowe, a nie rekreacyjno - sportowe. Zgodnie z art. 48 i nast. u.P.b., w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ powinien wszcząć postępowanie legalizacyjne bądź nakazać rozbiórkę. PWINB jako organ II instancji, uchylając decyzję PINB, nie rozpoznał istoty sprawy, nie przeprowadził wizji (oględzin) w terenie i ograniczył się do uproszczonej interpretacji, która prowadzi do akceptacji samowoli budowlanej mimo oczywistych faktów potwierdzających, że inwestycja prowadzona była na działce miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Po myśli art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma zatem charakter formalny. Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie postanowienia kasacyjnego, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest ponadto pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy w sposób kompletny, czy oparł swoje rozstrzygnięcie na właściwych i adekwatnych dowodach oraz czy właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. W sytuacji stwierdzenia niekompletności zgromadzonego materiału dowodowego lub nieprawidłowej oceny kompletnego materiału dowodowego (którą nie jest związany) lub w sytuacji noszącej znamiona zarówno niekompletności jak i nieprawidłowej oceny, organ odwoławczy mając w perspektywie priorytetowe założenie jakim jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ma do dyspozycji uprawnienia wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten wyposaża organ odwoławczy w uprawnienie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję w pierwszej instancji. W sytuacji zatem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe merytoryczne załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie uznanie, że organ odwoławczy wydając postanowienie kasacyjne nie nadużył swej kompetencji do jego wydania wymagałoby stwierdzenia, że po pierwsze: wyszczególnił przepisy proceduralne jakim uchybił organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie, po drugie: wyjaśnił, jakich okoliczności - w kontekście przesłanek prawnych wstrzymania robot budowlanych na podstawie na podstawie art. 48 ust. 1, 3, 4 i 5 u.P.b., w ramach postępowania legalizacyjnego - nie ustalił organ I instancji, po trzecie: uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy w sposób istotny, i po czwarte: wykazał, że nie jest dopuszczalne skorzystanie przez niego z kompetencji dodatkowego uzupełnienia postępowania lub zlecenia jego uzupełnienia organowi I instancji. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił objęte sprzeciwem postanowienie kasacyjne, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy - uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia - wskazał na uchybienia polegające na wadliwej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, a nie - jak tego wymaga art. 138 § 2 k.p.a. - na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika bowiem jednoznacznie, że nie tylko nie zakwestionował on dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i nie dostrzegł uchybień procesowych które podlegałyby uzupełnieniu w ponownie prowadzonym przez ten organ postępowaniu, ale opierając się w całości na dokonanych przez niego ustaleniach zakwestionował przyjętą przez niego kwalifikację prawną wykonanych przez inwestora robót. Organ odwoławczy stwierdził, iż doszło do błędnego zastosowania art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. poprzez uznanie wyprofilowania terenu, przemieszczenia mas ziemnych oraz luźno wysypanego kruszywa za obiekt budowlany lub budowlę sportową, podczas gdy czynności te – wykonane bez użycia wyrobów budowlanych i bez trwałego związania z gruntem – nie spełniają ustawowych definicji tych pojęć. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niewłaściwie zastosował również art. 48 u.P.b., przyjmując wykonanie powyższych prac w warunkach samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie można zakwalifikować wykonanych prac jako robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy. Organ odwoławczy dopatrzył się ponadto naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego uznania wykonanych prac za utwardzenie terenu, mimo że utwardzenie wymaga trwałego połączenia materiału budowlanego z podłożem, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W ocenie organu odwoławczego prace miały charakter robót ziemnych, które nie podlegają reglamentacji przepisów u.P.b. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wykonane czynności należało kwalifikować jako zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów o właściwości rzeczowej, albowiem właściwym do oceny legalności takiej zmiany jest organ gminy, a nie organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zakwestionował również kwalifikację skoczni rowerowych jako budowli, wskazując, że stanowią one obiekty małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c) u.P.b., co ponownie stanowiło zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Wszystkie dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia odnoszą się zatem do sfery subsumcji i wykładni prawa materialnego, a nie do naruszeń przepisów postępowania, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Organ odwoławczy nie wykazał zatem, aby postępowanie przed organem I instancji było dotknięte wadami procesowymi, takimi jak nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie zasady czynnego udziału stron czy brak wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia przytoczył dokonane w sprawie ustalenia, nie kwestionując ich zakresu, ani nie wskazując na żadne uchybienia po stronie organu I instancji w zakresie gromadzenia lub oceny materiału dowodowego. Nie zakwestionował również jego kompletności, nie wskazał na żadne jego braki ani na konieczność jego uzupełnienia lub przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Innymi słowy, organ odwoławczy nie stwierdził, jakoby postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd wskazuje, że pośrednie narzucenie nowej oceny prawnej organowi I instancji przez organ odwoławczy w ramach wykonywania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., bez wykazania realizacji przesłanek z tego przepisu, jest niedopuszczalne. Dyskwalifikacja przez organ II instancji wykładni prawa materialnego lub subsumpcji organu I instancji nie może odbywać się za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych o których mowa w 138 § 2 k.p.a., albowiem skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchylaniem się przez organ wyższego stopnia od merytorycznego orzekania w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ II instancji stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchylił się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 499/17, CBOSA). W tej sytuacji zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. było nieuprawnione. Wydanie postanowienia kasacyjnego wbrew ustawowym przesłankom stanowiło naruszenie prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia objętego sprzeciwem postanowienia w całości na podstawie art. 151a § 1 i 4 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 i art. 64f P.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wysokość kosztów sądowych poniesionych przez wnoszącą sprzeciw Gminę (wpis od skargi w kwocie 100 zł). Końcowo Sąd zauważa, że stwierdzona przez organ odwoławczy nieprawidłowość we wskazaniu adresata korespondencji organu I instancji, w tym postanowienia organu I instancji, stanowiąca naruszenie przepisów postępowania w zakresie doręczeń, nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że nie uszczupliło to uprawnień procesowych Gminy. Inwestorka odbierała bowiem korespondencję w toku postępowania administracyjnego oraz korzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych.