II SA/Rz 1419/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela osoby nieznanej z miejsca pobytu I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego J. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi adwokata J.S. ( dalej: "skarżący") jest akt z zakresu administracji publicznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w ramach zastępstwa osoby nieznanej z pobytu. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 11 czerwca 2021 r. adwokat J.S. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznanie na podstawie § 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348) kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach zastępstwa osoby nieznanej z miejsca pobytu w kwocie 1440 zł. Wysokość żądania ( sześciokrotności stawki minimalnej ) uzasadnił skomplikowanym charakterem sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z siedzibą w [...] z [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] został ustanowiony przedstawicielem dla J.J., osoby nieznanej z miejsca pobytu. Podniósł, że działając jako przedstawiciel nieznanego z miejsca pobytu, podejmował szereg czynności mających zabezpieczyć interesy J.J., między innymi podejmując próby kontaktu oraz ustalenia miejsca pobytu. W trakcie trwania postępowania skonstruował szereg pism, za które nie otrzymał wynagrodzenia. W związku z prawomocnym zakończeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie postanowieniem z 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 468/18 o umorzeniu postępowania w związku ze śmiercią J.J. Zasadnym jest więc jego zdaniem przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Odmawiając przyznania wnioskowanych kosztów, organ stwierdził brak podstawy prawnej. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 34 k.p.a. w zw. z art. 263 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie istnieją podstawy prawne obliczenia i uiszczenia wynagrodzenia za zastępstwo osoby nieznanej z miejsca pobytu, pomimo tego, że został ustanowiony kuratorem z wniosku organu, - art. 34 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. z 2013 r., poz.461; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r.") poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uchyleniem się organu od obliczenia i przyznania kosztów, - art. 8, 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, w tym podstaw prawnych i faktycznych, z powodu których organ nie przyznał wynagrodzenia kuratorowi za wykonane czynności w postępowaniu administracyjnym, poza wskazaniem ogólnego twierdzenia o braku podstaw do obliczania wysokości kosztów oraz wypłaty w/w wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego przez Sąd w trybie art. 34 k.p.a., - art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Na tych podstawach i w oparciu o art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz uznanie uprawnienia skarżącego do wynagrodzenia tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w związku z zastępstwem kuratorskim dla osoby nieznanej z pobytu a także obowiązku burmistrza Miasta i Gminy [...] do określenia wysokości i wypłaty niniejszego wynagrodzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wskazał, że brak podstawy prawnej do przyznania wnioskowanych kosztów powoduje, że w przypadku ich wypłaty naraziłby się na zarzut naruszenia dyscypliny budżetowej. Powołany przez skarżącego przepis nie dotyczy, zdaniem organu, postępowania administracyjnego a ponadto od dnia 31 grudnia 2015 r. nie obowiązuje. Dodatkowo wskazał, że Sąd właściwy do ustanowienia kuratora nie miał obowiązku wyznaczania fachowego przedstawiciela, a poza tym czynności kuratora nie przyniosły dla reprezentowanego żadnego efektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z kolei z ostatnio powołanym przepisem sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżony akt narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylnie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano akt odmawiający przyznania wynagrodzenia kuratorowi wyznaczonemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu i nie była w sprawie kwestionowana forma rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie, z którym ustalenie wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym dla nieznanej z miejsca pobytu osoby następuje, jak w niniejszej sprawie, w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2748/12 ( to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że podstawy prawnej nie może stanowić art. 264 § 1 k.p.a., który służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do należności przysługującej jakiekolwiek osobie od organu administracji publicznej. Ponadto, na co również zwrócił uwagę Sąd, relacja pomiędzy organem, a kuratorem nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona charakter uboczny. Sprawa wynagrodzenia kuratora uwidacznia się bowiem po jego zakończeniu, w którym kurator został ustanowiony. Przepisy k.p.a. nie przewidują przy tym terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. Uznać zatem należy, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Istnieje bowiem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązki, powszechnie obowiązujący, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku, nie wymagającego konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia oraz jest on skierowany do konkretnego, indywidualnego podmiotu, którego akt ten dotyczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 578/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/19, wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 312/10). Skarga została również prawidłowo zainicjowana. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Akt został skarżącemu doręczony w dniu 19 lipca 2021 r., skarga została złożona w dniu 18 sierpnia 2021 r. Zatem kwestia zachowania terminu nie budzi wątpliwości. Spór w sprawie sprowadza się do zasadności żądania zasądzenia wynagrodzenia na rzecz adwokata działającego jako kurator osoby nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym, wyznaczonego na wniosek organu, przez sąd powszechny. Wbrew stanowisku organu kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego przysługuje z tytułu pełnionej przez niego funkcji wynagrodzenie. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 i Sąd Najwyższy w uchwale z 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.i.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego, a jest kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Zgodzić należy się z organem, że w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. W takiej sytuacji Sąd uznaje, że ustalenie wynagrodzenia kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu osoby powinno nastąpić w oparciu o przepisy określające wynagrodzenie za czynności adwokackie, stosowane w sprawach administracyjnych odpowiednio, tak jak i odsyłające do nich przepisy o wynagrodzeniu i zwrocie wydatków kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Nie można bowiem przyjąć, by w demokratycznym państwie prawnym jednostka ponosiła konsekwencje ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy. Koniecznym jest w takiej sytuacji odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez ustawodawcę. Lukę tę w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Wobec powyższego zastosowanie powinny znaleźć prawidłowo powołane przez skarżącego przepisy w tym § 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 13.11.2013 r.") w zw. z § 2 ust. 1 i ust. 3, § 5, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm. – zwana dalej "rozporządzeniem z 28.09.2002 r.") oraz w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536 – zwane dalej: "rozporządzeniem z 9.03.2018 r.) Podobnie orzekł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 578/20, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/19, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 442/20, NSA w wyroku z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536): "W sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe ". W niniejszej sprawie, jak wnika z akt sprawy, postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. Skoro kurator zakończył czynności przed wejściem w życie wyżej powołanego rozporządzenia, podstawy prawnej wynagrodzenia poszukiwać należało w obowiązujących do tej pory regulacjach prawnych tj. właśnie z dnia 13 listopada 2013 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r. wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Z kolei § 1 ust. 2. ww. rozporządzenia stanowi, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Opłaty za czynności adwokackie określa z kolei obowiązujące w czasie pełnienia przez skarżącego funkcji kuratora rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. 2013 r., poz. 461), w tym § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c dotyczący wynagrodzenia w tzw. "sprawach innych", a nie w sprawach dotyczących świadczeń pieniężnych. Również skarżący w swoim wniosku powołał się na powyższy przepis. Zastosowanie tego przepisu potwierdza orzecznictwo ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 909/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1266/18, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/15, postanowienie z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1148/14, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 820/18 ). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżony akt, którym odmówiono skarżącemu wypłaty wynagrodzenia, działając przy tym na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Obliczając wysokość wynagrodzenia organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię, jak również fakt reprezentowania nieobecnego także przed organem II instancji. Wobec przesądzenia kwestii zasadności wynagrodzenia kuratora należy konsekwentnie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej nakładowi jego pracy, a wiec również za reprezentowanie przed organem II instancji . Zajęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby zaprzeczenie zaprezentowanej wykładni i niczym nieuzasadnione wybiórcze stosowanie powołanych przepisów. Tymczasem jasno z nich wynika, że wysokość wynagrodzenia powinna uwzględniać nakład pracy i poniesione wydatki. Stosując w tym zakresie w drodze analogii powołane przepisy stwierdzić należy, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy dotyczące postępowania przed Sądem II instancji. Skoro ustalenie wynagrodzenia kuratora za reprezentowanie osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji odbywa się na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zastępstwa w postępowaniu przed Sądem I instancji, to nie ma przeszkód by ustalanie wynagrodzenia za zastępstwo przed organem II instancji dokonywane było, na zasadzie analogi, przez odesłanie do przepisów dotyczących zastępstwa przed Sądem II instancji, tj. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 28 września 2002 r. ( tak WSA w Rzeszowie w prawomocnych wyrokach z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 904-908/20). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ).