II SA/Rz 142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz akt Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 142/15 UZASADNIENIE Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Burmistrz [...] przyznał M. N. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci: K.N., K.N., M.N. i A.N. na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Po ustaleniu, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] uchylił w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. opisaną wyżej decyzję własną z dnia [...] listopada 2013 r. przyznającą zasiłki rodzinne wraz z dodatkami. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 23a ust. 5, art. 25 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.- dalej również w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu podał, że zgodnie z informacją uzyskaną z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej (ROPS) mąż wnioskodawczyni – G.N. od 1 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. podlegał ustawodawstwu niemieckiemu. W dniu 13 stycznia 2014 r. G.N. podjął bowiem zatrudnienie, a z zaświadczenia o zarobkach wystawionego przez jego pracodawcę wynika, że wykonywał on pracę na terenie Polski w wymiarze 25% czasu pracy i na terenie Niemiec w wymiarze 75% czasu pracy. W związku z tym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (MOPS) zwrócił się do ROPS z pytaniem, czy w opisywanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego i pismem z dnia 2 września 2014 r. uzyskał informację, że w sprawie mają zastosowanie te przepisy w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. W opisywanej sprawie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych w okresie, w jakim członek rodziny osoby uprawnionej podlegał ustawodawstwu niemieckiemu. We wniesionym odwołaniu M.N. podniosła, że zaskarżona przez nią decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jej mąż w okresie od 20 stycznia 2014 do 31 lipca 2014 r. pracował w firmie, której siedziba znajdowała się na terenie Polski. Zarówno podatki, jak i składki ZUS odprowadzane były w Polsce. Warunkiem otrzymania w Niemczech świadczenia socjalnego jest przynajmniej zameldowanie się i ubezpieczenie na terenie Niemiec, a jej mąż został jedynie oddelegowany do pracy na terenie Niemiec – nie był tam zameldowany i mieszkał w hotelach wynajmowanych przez firmę polską. W jej ocenie nie było zatem możliwości zastosowania w sprawie "dwóch systemów prawnych". Ponadto została powiadomiona o wszczęciu postępowania dopiero po przesłaniu do MOPS pisma ROPS z dnia 2.09.2014 r., od którego nie można się odwoływać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pozwala na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Dotyczy zatem osób, które pracowały kolejno w kilku państwach i w tych państwach podlegały ubezpieczeniu. W niniejszej sprawie po ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych na rzecz M.N., jej mąż G.N. podjął zatrudnienie i wykonywał pracę od stycznia 2014 r. na terenie Republiki Niemiec. Sprawa została zatem przekazana do oceny Marszałkowi Województwa [...], zgodnie bowiem z treścią art. 23a ust. 6 u.ś.z., w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest on organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. N. ponowiła argumentację odwołania. Dodatkowo zakwestionowała charakter pisma ROPS z dnia 2 września 2014, które jak podaje Kolegium jest czynnością materialno – techniczną, z czym skarżąca się nie zgadza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W powiązaniu z faktem, iż z dniem 1 maja 2004 r. Rzeczypospolita Polska stała się członkiem Unii Europejskiej i stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych oraz z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza to, iż od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego. W związku z tym dokonywana przez sądy kontrola administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem obejmuje również kontrolę pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, które od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w tym także z aktami normatywnymi wydawanymi przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci: K.N., K.N., M.N. i A.N. w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2014 r. do 31 lipca 2014 r. był art. 23a) ust. 5 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 23a) ust. 1 i 2, do których odsyła ww. ust. 5 brzmią odpowiednio: "W przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1). "W przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". (ust. 2). Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego określone zostały natomiast w art. 3 pkt 15a) u.ś.r. i w rozumieniu tej ustawy oznaczają: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1) Konsekwencją uchylenia decyzji właściwego organu przyznającej świadczenia rodzinne, po ustaleniu, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest zastosowanie art. 23a) ust. 6 u.ś.r. Wówczas to marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przy czym decyzją, o której mowa w art. 23 a ust. 6 u.ś.r. ustawy może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczeń, w przypadku ustalenia, że pobierane są na te same osoby i w tym samym czasie świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim Unii, jak i decyzja przyznającą świadczenia, jeśli nie są one pobierane w innym państwie członkowskim. W przypadku natomiast, gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2. Ustalenia dokonane przez marszałka województwa mają zatem w postępowaniu dotyczącym świadczeń rodzinnych kardynalne znaczenie, generują bowiem odrębny tryb postępowania przed samorządem województwa jako organem właściwym do realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, zgodnie z art. 21 ust. 1 u.ś.r. Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 19 k.p.a., który ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, wynikający z zasady praworządności (art. 6). W rozpoznawanej sprawie niesporne są ustalenia stanu faktycznego co do tego, że mąż skarżącej G.N. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas określony od 13.01.2014 r. do 12.01.2015 r. zawartej z A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Z zaświadczenia pracodawcy wynika, że praca będzie wykonywana częściowo w Polsce i częściowo w Niemczech (odpowiednio 25% i 75 %). Z dodatkowych informacji wynikających zarówno z pisma ROPS, jak i z odwołania i skargi wynika, że G. N. jest jedynie oddelegowany do pracy w Niemczech, którą wykonuje w ramach zatrudnienia i przebywał w tym kraju po kilka dni z rzędu kilkanaście razy w okresie od 20.01.2014 r. do 14.07.2014 r. Składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe pracodawca opłacał w Polsce. Ten stan faktyczny podlega w ocenie Sądu normom określonym w art. 12 i art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mającym charakter zasad szczególnych. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że osoba, która wykonuje działalność jako pracownik najemny w Państwie Członkowskim w imieniu pracodawcy, który normalnie tam prowadzi swą działalność, a która jest delegowana przez tego pracodawcę do innego Państwa Członkowskiego do wykonywania pracy w imieniu tego pracodawcy, nadal podlega ustawodawstwu pierwszego Państwa Członkowskiego, pod warunkiem, że przewidywany czas takiej pracy nie przekracza 24 miesięcy i ze osoba ta nie jest wysłana, by zastąpić inną osobę. Art. 13 reguluje natomiast wykonywanie pracy w dwóch lub kilku Państwach Członkowskich i stanowi, że osoba, która normalnie wykonuje pracę najemną w dwóch lub w kilku Państwach Członkowskich podlega: - ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, jeżeli wykonuje znaczną cześć pracy w tym Państwie Członkowskim lub jeżeli jest zatrudniona przez różne przedsiębiorstwa lub przez różnych pracodawców, którzy mają siedzibę lub miejsce wykonywania działalności w różnych Państwach Członkowskich lub - ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, w którym znajduje się siedziba lub miejsce wykonywania działalności zatrudniającego ją przedsiębiorstwa lub pracodawcy, jeżeli osoba ta nie wykonuje znacznej części swej pracy tym Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania. Analiza powołanych przepisów wspólnotowych prowadzi do wniosku, że G.N. podlega wyłącznie ustawodawstwu polskiemu, bowiem w Polsce ma siedzibę jego pracodawca, a on sam ma miejsce zamieszkania, choć znaczną część swojej pracy (75%) wykonuje w Niemczech. W takiej sytuacji stanowisko, że podlega on pod ustawodawstwo 2 państw członkowskich i tym samym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest błędne. Organy orzekające w sprawie nie stosowały co prawda bezpośrednio norm rozporządzenia Parlamentu i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., jednakże związane stanowiskiem Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej [...] z dnia 2.09.2014 r., wobec treści art. 23a) ust. 5 u.ś.r., wydały decyzje, które w konsekwencji prowadzą do naruszenia ww. przepisów wspólnotowych. Podkreślić przy tym należy, co także eksponuje skarżąca, że od stanowiska (pisma) ROPS nie przysługuje środek odwoławczy, a w związku z tym objęte ono jest badaniem legalności w postępowaniu, w którym kontroli Sądu podlega wydana na jego podstawie decyzja. Tak długo, jak w obrocie prawnym znajduje się stanowisko ROPS, tak długo daje ono podstawę dla organów do wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, wynikającą z art. 23a) ust. 5 u.ś.r. Z tego też względu, uznając iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 23a) ust. 5 w zw. z art. 12 i art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r., a także akt Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej [...] z dnia 2.09.2014 r. – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a., przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. Po uchyleniu decyzji oraz ww. aktu ROPS brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 23 a) ust. 5 u.ś.r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.