II SA/Rz 1420/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji w sprawie rozstrzygnięcia dotyczącego opłat -skargę oddala- Sygn.. akt II SA/Rz 1420/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] na podstawie: art. 35 ust. 1 oraz art. 76 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.; dalej: "u.ol."), art. 29 w zw. z art. 30 § 3 oraz art. 155 i art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2098 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o: - stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] stwierdzającej sprawowanie zarządu nad działkami nr 548/1, 549/1, 560, 561, 562, 563/1, 564/1, 582/1, 583/1, 548/2, 582/2, 563/2, 585, 549/2, 564/2, 583/3 o łącznej powierzchni 4,66 ha poł. w U. i ustalającej z tego tytułu opłaty, w części obejmującej rozstrzygnięcia dotyczące opłat tj. pkt 2 do pkt 6 decyzji; - uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez "Urząd Rejonowy" w [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] w części orzekającej o przejściu na Nadleśnictwo [...] obowiązku uiszczania opłat rocznych ustalonych dla dotychczasowego zarządcy tj. Zakładu Budownictwa Leśnego w [...] Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 162 K.p.a. w zw. z art. 42 u.g.n. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], a Wojewoda decyzją z dnia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 867/17 uchylił decyzje Organów obu instancji stwierdziwszy, że Organy nie wyjaśniły następstwa prawnego przysługującego wnioskodawcy tj. Nadleśnictwu [...] po Zarządzie Budownictwa Leśnego (dalej ZBL) "[...]" w [...] Ponadto nie wyjaśniono, dlaczego wydanie decyzji z dnia [...] marca 1994 r. mogło uczynić decyzję z dnia [...] sierpnia 1993 r. bezprzedmiotową w zakresie opłat na podstawie art. 162 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Wyjaśniono, że po myśli art. 162 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdzająca sprawowanie zarządu nad określonymi w niej gruntami i ustalająca z tego tytułu opłaty do uiszczania których zobowiązany został ZBL "[...]" nie stała się bezprzedmiotowa na skuek tego, że decyzją z dnia [...] marca 1994r. nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] uznał Nadleśnictwo [...] za następcę prawnego ZBL w [...] i stwierdził, że na rzecz Nadleśnictwa przeszły wszelkie prawa i obowiązki związane z zarządem przejętych gruntów, w tym również obowiązek uiszczania opłat rocznych ustalonych dla dotychczasowego zarządcy. Zarząd Budownictwa Leśnego nie był związany z gospodarką leśną, lecz działalnością remontowo-budowlaną. Wydanie w dniu [...] marca 1994 r. nie uczyniło bezprzedmiotowej w zakresie opłat, zmienił się jedynie podmiot władający, a co za tym idzie ponoszący opłaty roczne za przedmiotową nieruchomość. Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołał się Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], jako następca prawny ZBL "[...]" podnosząc w jego treści m. in., że zgodnie z art. 76 u.ol. prawa i zobowiązania należące do przedsiębiorstwa lasów państwowych pod nazwą Lasy Państwowe stają się odpowiednio prawami i zobowiązaniami jednostek organizacyjnych. Przejęcie gruntów po dawnym Zarządzie do zarządu Nadleśnictwa skutkowało tym, że obowiązek uiszczania opłat za ten zarząd stał się bezprzedmiotowy z dniem w którym decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1994r. stała się ostateczna. W obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacja, w której jednostka organizacyjna Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe włada nieruchomością Skarbu Państwa na zasadzie trwałego zarządu wynikającego z u.g.n. Jednostki Lasów Państwowych sprawują zarząd, a nie trwały zarząd nieruchomościami nawet tymi, które nie wykazują funkcjonalnego związku z prowadzoną gospodarką leśną. Przemawia za tym treść art. 2 pkt 3 u.g.n. Podzielając stanowisko Organu I instancji Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy jego decyzję. Ustalono, że ZBL "[...]" przysługiwał zarząd gruntami oznaczonymi jako działki 548/1, 549/1, 560, 561, 562, 563/1, 564/1, 582/1, 583/1, 548/2, 582/2, 563/2, 585, 549/2, 564/2, 583/3 poł. w U. Według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] za gruntu oddany w zarząd należne były opłaty. Zarządzeniem nr 41 Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 16 listopada 1977r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...], którego jednostką organizacyjną był ZBL "[...]" w [...] Nadleśnictwo przejęło od ZBL zarząd na gruntami, co wynikało z art. 75 u.ol. Po myśli tej regulacji okręgowe zarządy lasów państwowych, utworzone na podstawie art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, stały się regionalnymi dyrekcjami Lasów Państwowych, a nadleśnictwa - nadleśnictwami. Mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa. Z powyższego wynika, że Nadleśnictwo [...] jest następcą prawnym po Zarządzie Budownictwa Leśnego "[...]" i Nadleśniczemu przysługuje status strony w sprawie kwestionowania decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Brak jest zatem przesłanek do wygaszenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem warunkiem wydania takiego orzeczenia jest bezprzedmiotowość decyzji, a o takiej w niniejszej sprawie nie może być mowy. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Zarząd jednak nie wygaśnie, jeśli likwidacja jednostki organizacyjnej jest elementem reorganizacji struktury właściciela - likwidacja pośrednia jednostki organizacyjnej, restrukturyzacji polegającej na tym, że zachowuje się swoją dotychczasową działalność likwidowanej jednostki, ale w innych strukturach organizacyjnych. W takim przypadku zarząd w kształcie istniejącym przechodzi na następcę prawnego likwidowanej jednostki. Ma to miejsce tylko w przypadku, kiedy nowa jednostka organizacyjna jest jednostką organizacyjną tego samego właściciela oraz została utworzona przez ten sam organ nadzorujący. Z przesłanych przy piśmie z dnia [...] września 2018r. nr [...] przez odwołującego aktów notarialnych na okoliczność zakupu przedmiotowych działek oraz z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] wynika, że działki zostały nabyte pod teren bazy ZBL i nie zostały objęte uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 u.ol. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, podobnie jak i u.o.l. posługiwały się tym samym pojęciem "zarządu nieruchomością". Ustawa ta stanowiła w art. 1 ust. 2, że zasady gospodarowania gruntami w niej określone nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonym na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłączenie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Bezprzedmiotowym jest rozstrzyganie o tożsamości zarządu w rozumieniu u.ol. z zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ są to te same pojęcia. W dniu wydania kwestionowanej decyzji system prawny nie operował jeszcze pojęciem trwałego zarządu. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły bowiem w zarząd tych jednostek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia dokładnych okoliczności faktycznych dotyczących likwidacji dawnego ZBL "[...]", zagospodarowania jego majątku oraz polegające na przyjęciu "z góry" założenia, że Nadleśnictwo [...] było kontynuatorem działalności tego podmiotu; - przepisu art. 75 ust. 3 u.ol. polegające na zaniechaniu rozważenia kwestii dotyczącej statusu prawnego dawnego ZBL "[...]", wynikającego z uchylonego już art. 32 ust. 4 u.ol., jako odrębnej od Nadleśnictwa jednostki organizacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe co do której zostały ustalone opłaty za zarząd; - przepisu art. 2 pkt 3 u.g.n. w związku z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 2a u.ol. w związku z 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 6 grudnia 1994 r. sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe polegające na zaniechaniu rozważenia kwestii prawnych dotyczących sprawowania przez Lasy Państwowe zarządu nad gruntami i innymi nieruchomościami niewykazującymi związku funkcjonalnego z gospodarką leśną prowadzoną przez Lasy Państwowe. Podnosząc ww. zarzuty wniósł o uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to czy organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a w następstwie także wymienione w skardze przepisy prawa materialnego skutkiem czego było nieprawidłowe ustalenie, że następcą prawnym ZBL "[...]" w [...] w zakresie obowiązku uiszczania opłat za sprawowanie zarządu nad ruchomościami, określonymi w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., jest Nadleśnictwo [...] (obecnie Nadleśnictwo [...]). W rezultacie skutkowało to uznaniem, że nie doszło do wygaśnięcia decyzji "Urzędu Rejonowego w [...]" z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] ustalającej, że ZBL "[...]" w [...] jest zarządcą wymienionych w niej nieruchomości Skarbu Państwa i ustalającej (zmieniającej) wysokość opłaty rocznej za zarząd tymi gruntami Skarbu Państwa do ponoszenia której zobowiązana została ww. jednostka. W ocenie skarżącego nie jest on następcą prawnym po ZBL "[...]" w [...] w zakresie obowiązku uiszczania opłat z tytułu sprawowania zarządu. W ocenie natomiast Organów orzekających w sprawie z takim następstwem prawnym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że zarówno organy jak i Sąd zobowiązany jest na mocy art. 153 P.p.s.a. do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji także przez pryzmat nałożonych na organy wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 867/17 obowiązków w zakresie wskazań co do dalszego postępowania i wyrażonej w nim oceny prawnej. Taka weryfikacja zaskarżonej decyzji doprowadziła do konkluzji, że decyzja ta jest prawidłowa Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie zarządzenia nr 63 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia zarządzeniem nr 41 Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 16 listopada 1977r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w [...], którego jednostką organizacyjną był ZBL "[...]" w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1993r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego stwierdził, że Zarząd Budownictwa Leśnego [...] w U. jest zarządcą gruntów Skarbu Państwa położonych w miejscowości U. oznaczonych nr 548/1, 549/1, 560, 561, 562, 563/1, 564/1, 582/1, 583/1, 548/2, 582/2, 563/2, 585, 549/2, 564/2, 583/3 o łącznej powierzchni 4,6600 ha. Decyzja powyższa została wydana w trybie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. nr 30 poz. 127 z późn.zm.). Wskutek zmiany wartości tych nieruchomości w pkt 3 decyzji zmieniono w z dniem [...] stycznia 1994 r. wysokość opłaty rocznej ustalonej uprzednio decyzją tego organu z dnia 1 marca 1990 r. z tytułu sprawowania zarządu wskazanymi wyżej gruntami. Zgodnie z wskazaniami uprzednio wydanego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r. ustalono, że decyzją z dnia [...] marca 1994r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego uznał Nadleśnictwo [...] za następcę prawnego Zakładu Budownictwa Leśnego "[...]" w [...] i stwierdził, że wszelkie prawa i obowiązki w tym również obowiązek uiszczania opłat rocznych ustalonych dla dotychczasowego zarządcy przeszły na rzecz Nadleśnictwa. Odpis tej decyzji został dołączony do akt administracyjnych sprawy. Nadleśnictwo przejęło od ZBL zarząd nad gruntami, na podstawie art. 75 u.ol. Po myśli tej regulacji okręgowe zarządy lasów państwowych, utworzone na podstawie art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, stały się regionalnymi dyrekcjami Lasów Państwowych, a nadleśnictwa - nadleśnictwami. Mienie okręgowych zarządów lasów państwowych staje się odpowiednio mieniem zarządzanym przez regionalne dyrekcje Lasów Państwowych i nadleśnictwa. Z powyższego wynikało, że Nadleśnictwo [...] jest następcą prawnym po Zarządzie Budownictwa Leśnego "[...]" i Nadleśniczemu przysługuje status strony w sprawie kwestionowania decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. W chwili obecnej działki pozostające w trwałym zarządzie Nadleśnictwa oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków Nr 525/5, 525/6, 531, 534, 535, 536, 537 o łącznej powierzchni 4,3300 ha. Jak już wskazano wyżej, grunty będące przedmiotem postępowania zostały przekazane w zarząd Zarządowi Budownictwa Leśnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Z zalegających w aktach administracyjnych aktów notarialnych na okoliczność zakupu przedmiotowych działek oraz zaświadczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika z powyższego, przedmiotowe grunty nie były związane z prowadzoną gospodarką leśną, a nabyto je pod teren bazy Zarządu Budownictwa Leśnego, dlatego też przekazano je w trybie tej ustawy. W chwili obecnej powyższe nieruchomości również nie są związana z gospodarką leśną na co wskazuje fakt, że jest wydzierżawiana na rzecz innych podmiotów. Ustalenia te należy uznać za prawidłowe i wystarczające do podjęcia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych ustaleń za słuszne należy uznać stanowisko Organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wnioskodawca upatrywał bezprzedmiotowości decyzji objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1993 r. w części dotyczącej opłat rocznych za sprawowanie zarządu w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 1994 r., która stwierdzała jego następstwo prawne po ZBL i przekazywała skarżącemu zarząd wymienionych w nim nieruchomości. Według skarżącego miała tu zastosowanie u.ol. nie przewidująca takich opłat. Organy uznały i wyjaśniły, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. bowiem decyzja nie stała się bezprzedmiotowa w zakresie naliczonych opłat za sprawowanie zarządu wobec zaistnienia wyjaśnionego wyżej następstwa prawnego i braku podstaw do zastosowania u.ol. Postępowanie związane z naliczaniem i aktualizacją opłat było prawidłowo prowadzone w trybie obecnie obowiązującej u.g.n. Po pierwsze bowiem zarząd nie wygaśnie, jeśli likwidacja jednostki organizacyjnej jest elementem reorganizacji struktury właściciela - likwidacji pośredniej jednostki organizacyjnej, tj. restrukturyzacji polegającej na tym, że zachowuje swoją dotychczasową działalność ale w innych strukturach organizacyjnych; a po drugie sporne nieruchomości nie były związane z prowadzoną gospodarką leśną, a nabyto je pod teren bazy Zarządu Budownictwa Leśnego, a zatem w sprawie nie miała zastosowania u.ol., która wyłączała uiszczanie opłat za sprawowanie zarządu. Nie doszło zatem do zaistnienia bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. w kwestii ustalenia opłat ani w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1994 r. w przedmiocie następstwa prawnego wskazanych wyżej jednostek zachodzącego także w zakresie obowiązku uiszczania opłat za zarząd nieruchomościami. Z dniem wejścia w życie u.g.n. zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Jednak wobec braku w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji pojęcia trwałego zarządu bezprzedmiotowe, jak słusznie uznały Organy, jest rozstrzyganie o tożsamości zarządu w rozumieniu ustawy o lasach z zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy zatem, zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Rzeszowie, uzupełniły postępowanie administracyjne w zakresie wystarczającym do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.