II SA/Rz 1424/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. G. i W. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Przedmiotem skargi D. G. oraz W. G. jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej zwany KWP) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu niezgłoszenia środka transportowego do licencji. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w dniu 21 września 2011 r. funkcjonariusz Policji zatrzymał do kontroli pojazd marki Autosan nr rej. [...]. Pojazd kierowany był przez S. M. i przewoził dzieci do szkoły. Przebieg kontroli utrwalony został protokołem kontroli z 21 września 2011 r. oraz notatką urzędową z tego samego dnia. Podczas kontroli oraz w trakcie postępowania stwierdzono, że pojazd stanowi własność S. B. Jego najemcą jest W. G. (umowy najmu z dnia 20 września 2011 r.), która w wykonaniu umowy zlecenia zawartej w dniu 31 sierpnia 2011 r. z Zespołem Szkół [...] świadczy usługę dowozu dzieci i młodzieży szkolnej do szkoły w Z. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że W. G. uzyskała licencję wspólnotową z dnia 17 lipca 2007 r., o nr [...], na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, przy czym, w wykazie wydanym przez Starostwo Powiatowe [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. brak było zgłoszenia pojazdu marki Autosan o ww. nr rej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji [...] (dalej KPP) nałożył na W. G., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "Sklep spożywczo – przemysłowy" karę pieniężną w kwocie 8.000 zł w związku z wykonywaniem transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W uzasadnieniu organ podał, że podstawą nałożenia kary jest art. 93 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; zwanej dalej ustawą), powstałe naruszenie jest oczywiste, a wysokość sankcji jest sztywno określona i wynika z lp. 2.1 taryfikatora zawartego w załączniku do ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożył D. G. (mąż W. G.) reprezentowany przez adwokata J. J., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę przez nieobciążanie skarżącego karą. Do odwołania załączono pełnomocnictwo podpisane przez D. G. Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił wadliwe zastosowanie prawa materialnego oraz brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu podał, że o braku licencji można mówić w sytuacji, kiedy przedsiębiorca jej nie uzyskał, albo gdy udzielona licencja został cofnięta lub wygasła. Zdaniem odwołującego fakt, że w przedmiotowej sprawie licencja nie obejmowała spornego pojazdu, mógł być jedynie podstawą do zainicjowania postępowania w przedmiocie naruszenia jej warunków na skutek niewystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, a nie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak licencji. Wskazał, że odwołujący wynajął pojazd zastępczy w dobrej wierze nie mając świadomości, że nie jest on licencjonowany. Posłużył się ww. pojazdem działając w warunkach stanu wyższej konieczności celem przewozu dzieci do szkoły. Użycie pojazdu było jednorazowe i nie spowodowało żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], KWP w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję KPP w części dotyczącej podstawy prawnej jej wydania i określił podstawę prawną w następujący sposób: "Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1, oraz art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.2 załącznika do niniejszej ustawy", w pkt 2: w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu KWP wyjaśnił, że obowiązek wyposażenia kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty, które należy okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli tj.; wypis z licencji, kartę opłaty drogowej, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku (...), nałożony został na przedsiębiorcę na mocy art. 87 ust. 1 ustawy. KWP wskazał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zaniedbania polegającego na tym, że W. G. jako przewoźnik dopuściła się naruszenia określonego w l.p. 1.2 załącznika do ustawy, naruszając obowiązek zgłoszenia przez właściciela firmy pojazdu do licencji, co spowodowało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8. 000 zł. Licencja o nr [...] obejmowała zgłoszenie pojazdu marki Vanhool o nr rej. [...], nie obejmowała zaś objętego decyzją samochodu marki Autosan, co wyczerpuje znamiona dyspozycji lp. 1.2 załącznika do ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji KPP skutkowało jej uchyleniem i zmianą w tej części, a w pozostałej części utrzymano decyzję KPP w mocy. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podał, że kara została nałożona za brak zgłoszenia pojazdu do licencji, a nie za brak licencji. Organ uznał za chybione posłużenie się przez odwołującego pojęciem stanu wyższej konieczności, które nie obejmuje stanu faktycznego, jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie, a jest pojęciem funkcjonującym na gruncie procedury karnej. Przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami zgłoszonymi do licencji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy przewoźnik ma obowiązek zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, w tym również dotyczące liczby i rodzaju użytkowanych pojazdów. W okresie 14-dniowego terminu na zgłoszenie zmian przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej przy użyciu niezgłoszonego do licencji pojazdu. Dla odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma znaczenia okoliczność późniejszego usunięcia stanu niegodnego z prawem. Adwokat J. J., działając imieniem D. G. oraz W. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję KWP z [...] grudnia 2011 r. wnoszą o jej uchylenie w całości do ponownego rozpoznania i powtórzył w całości zarzuty oraz ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu od decyzji KPP. W odpowiedzi na skargę KWP reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej odrzucenie jako złożonej po terminie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r. WSA odrzucił ww. skargę, z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia. Następnie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r. odmówił przywrócenia terminu do jej wniesienia. Postanowienie to zostało postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 26 czerwca 2012 r., o sygn. akt II GZ 214/12, w pkt 1 uchylone, w pkt 2 przywrócono W. G. termin do wniesienia skargi. Wyrokiem z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 626/12, WSA oddalił skargę D. G. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. G. wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. II GSK 408/13, uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż skarga została złożona przez D. G., podczas gdy została ona złożona przez pełnomocnika reprezentującego nie tylko D. G. lecz również W. G. Pełnomocnictwo udzielone przez W. G. adwokatowi J. J. zostało załączone do akt sprawy przed jej rozpoznaniem. Podkreślono, że W. G. reprezentowana przez wskazanego pełnomocnika, złożyła zażalenie na postanowienie WSA odmawiające przywrócenia jej terminu do złożenia skargi, w wyniku którego NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił W. G. termin do wniesienia skargi. W związku z tym sąd kasacyjny nie miał żadnych wątpliwości, że składającą skargę na decyzję KWP z dnia [...] grudnia 2011 r. jest W. G. Natomiast tej okoliczności Sąd I instancji nie docenił należycie. W szczególności NSA wskazał, że powtórnie rozpoznając skargę, WSA uwzględni w pierwszej kolejności pogląd, że skargę złożyła W. G. Następnie Sąd dokona kontroli zaskarżonej decyzji i oceni, w świetle akt administracyjnych sprawy (m.in. złożonego odwołania, istniejących w tej dacie pełnomocnictw do działania w sprawie nałożenia na W. G. kary, faktu przyjęcia przez organ, co wynika z zaskarżonej decyzji, że odwołanie złożył pełnomocnik – wówczas D. G., a brak jest dowodu na okoliczność, iż w tej dacie pełnomocnik mógł działać również za W. G. oraz dowodu doręczenia tejże decyzji), czy przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa. Idzie więc o ocenę, czy zasadne było przyjęcie przez organ, że odwołanie złożyła W. G. i tym samym wniesiona przez nią skarga musi zostać rozpatrzona merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się skuteczna o czym zadecydowały przyczyny, które Sąd powinien był uwzględnić z urzędu. Na wstępie Sąd obowiązany jest wyjaśnić stronom postępowania, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Znaczenie kluczowe w niniejszej sprawie odgrywa wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., o sygn. akt II GSK 408/13. Należy pokreślić, iż orzeczeniem tym NSA sprecyzował w sposób jednoznaczny, iż skargę w niniejszej sprawie złożył nie tylko D. G. ale także W. G. Sąd pierwszej instancji został zobowiązany aby w ramach swej kontroli dokonał oceny czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne było przyjęcie przez organ odwoławczy, że odwołanie w sprawie złożyła W. G. Sąd odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż z treści złożonego odwołania, istniejących w tej dacie pełnomocnictw, brak jest dowodu na to, że w dacie składania odwołania pełnomocnik D. G. mógł działać również za W. G. Nie podlega kwestii, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę związany jest powyższymi ustaleniami oraz dokonaną oceną prawną działań organów administracji. Decyduje o tym art. 190 p.p.s.a., który stanowi: Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. O braku związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez NSA mogą zadecydować wyłącznie zmiany w zakresie stanu prawnego lub faktycznego sprawy. Mając na względzie powyższe ustalenia, WSA obowiązany był uznać, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. To z kolei powoduje z mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. konieczność stwierdzenia nieważności decyzji WKP. Na podstawie przekazanych akt sprawy Sąd ustalił, że odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], złożył w imieniu D. G. – adwokat J. J. Do odwołania zostało załączone pełnomocnictwo udzielone przez D. G. dla w/w adwokata. Z treści odwołania wynika w sposób bezsprzeczny, iż ta czynność procesowa została dokonana wyłącznie w imieniu D. G. Nie budzi też wątpliwości, iż Organ pierwszej instancji uczynił adresatem swej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej W. G. Decyzja ta została także W. G. doręczona, o czym świadczy załączone do akt sprawy potwierdzenie odbioru. Wobec powyższych faktów nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy błędnie ocenił opisany wyżej materiał dowodowy stwierdzając, że odwołanie w niniejszej sprawie złożyła W. G. Środek odwoławczy złożył bowiem w imieniu własnym D. G., do którego decyzja organu pierwszej instancji nie była kierowana, i co należy mocno podkreślić, który nie był stroną postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia przez przewoźnika przepisów o wykonywaniu transportu drogowego. Potwierdza to stanowisko powołany wyżej wyrok NSA, w którym wyraźnie stwierdzono, iż stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej była prowadząca działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego i wykonująca zakwestionowany przez organ przewóz W. G. (wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 408/13). Pomimo tego, że odwołanie w sprawie złożył podmiot niebędący stroną postępowania, jak również nie był pełnomocnikiem W. G., to KWP uznał, że rozpoznaje odwołanie W. G. Wobec powyższych ustaleń doszło w niniejszej sprawie do bezsprzecznego naruszenia przez Organ odwoławczy niebudzących wątpliwości przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77, w związku z art. 28 oraz art. 127 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając merytorycznie odwołanie wniesione przez D. G. w sposób oczywiście błędny uznał, że ten środek zaskarżenia wnosi W. G. To w rezultacie doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wyposażających w prawo skarżenia rozstrzygnięć organów pierwszej instancji wyłącznie stronę postępowania – art. 127 § 1 K.p.a. Stroną postępowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją administracyjną może być wyłącznie taki podmiot, który wykonywał transport drogowy. Za prawidłowe uznać wypada ustalenie organu pierwszej instancji, że taki transport wykonywała wyłącznie W. G., co potwierdzają także wydane dotychczas orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji. Rozpoznanie odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania stanowi rażące naruszenie przepisów art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a. Zaskarżona decyzja obciążona jest również wadą polegającą na skierowaniu jej do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Dlatego też Sąd zobligowany był uznać, że zaskarżona decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji dotknięta jest wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 K.p.a. Na mocy tych przepisów organ administracji stwierdza nieważność decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa jak i decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Natomiast w świetle art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ponieważ wobec decyzji zaskarżonej zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., to konieczne było stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja została skierowana do D. G., to osoba ta ma interes prawny we wniesieniu skargi do WSA w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W świetle tej regulacji, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. O posiadaniu interesu prawnego świadczy już okoliczność skierowania aktu administracyjnego do podmiotu skarżącego, niezależnie od tego czy miał on interes prawny w postępowaniu zakończonym tym aktem. W wyniku skierowania aktu do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego, powstaje związek prawny pomiędzy wnoszącym skargę a treścią aktu, pozwalający żądać od sądu administracyjnego skontrolowania tego aktu pod względem zgodności z prawem. Z tej przyczyny skarga D. G. na decyzję KWP nie mogła zostać przez Sąd odrzucona. Ponownie rozpoznając odwołanie D. G., Wojewódzki Komendant Policji obowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko, o czym decyduje norma art. 153 p.p.s.a. Według jej treści ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Orzeczenie o zastosowaniu ochrony tymczasowej oparto na art. 152 p.p.s.a.