II SA/Rz 1425/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z/s w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości w celu wykonania remontu linii energetycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S.A. z/s w [....] (dalej w skrócie: "spółka") jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2015 r. spółka wystąpiła do Starosty o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonej w W. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 135/2 i nr 135/3 o łącznej powierzchni 0,67 ha,, w celu wykonania remontu linii energetycznej napowietrznej SN-15 kV relacji K.- ZBK G. - odgałęzienie K. 1,2 polegającego na wymianie stanowiska słupowego na nowe oraz wymianie istniejących przewodów z 3 x AFL 35 mm2 na nowe typu 3 x BLX-T 50 mm2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie wskazując, iż projektowany remont polegał będzie na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, a nie na "odbudowie", jak wskazuje decyzja organu I instancji. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podał, że prawną podstawę decyzji stanowią przepisy art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej w skrócie: "ugn") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa"). Stosownie do treści przepisu art. 124b ust. 1 ugn "starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela (...) do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel (...) nie wyraża na to zgody". Ponadto zgodnie z art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przepis art. 124b stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 612/15 organ podał, iż "decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. (...) Jak wynika z treści art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Z treści definicji legalnej remontu wynika też w sposób niewątpliwy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. To zaś oznacza, że remontem me mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym. Za remont nie mogą być zatem uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych, parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. W wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Z wniosku A. S.A. z dnia 30 czerwca 2015 r. uzupełnionego dnia 31 lipca 2015 r. i 17 sierpnia 2015 r. oraz załącznika graficznego do ww. wniosku jednoznacznie wynika, iż prace, jakie mają zostać wykonane, będą polegać na wymianie istniejących słupów P- 10 ŻN na słupy P 13,5/4,3/E, a także na zdemontowaniu przewodów nieizolowanych 3xAFL 35 mm2 i wymianie ich na przewody typu 3xBLX-T 50mm . W związku z tym nie ma wątpliwości co do tego, iż zamierzona inwestycja ma polegać na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach. Zatem wymiana elementów na nowe - słupy o większej wysokości, przewody o innych właściwościach fizycznych i technicznych - nie może zostać uznana za remont. Organ podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy, że okoliczność, jaką jest to, iż w wyniku przeprowadzonych prac obiekt liniowy nie zmieni swojej trasy ani długości, nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ w wyniku wykonanej działalności powstanie nowa substancja w miejscu dotychczas istniejącego obiektu. W powyższej sprawie nie ma znaczenia, iż obiekt liniowy w wyniku przeprowadzonych prac nie zmieni trasy przebiegu oraz długości, jeżeli skutkiem wykonanych prac będzie powstanie nowej substancji w miejsce dotychczas istniejącego obiektu, co nie mieści się w pojęciu remontu. Ponadto, z wniosku spółki oraz załączonej do niego dokumentacji nie wynika, jak podnosi spółka, iż "projektowany remont polegać będzie na wymianie stanowisk słupowych i przewodów jedynie na ww. działce a nie na całości obiektu liniowego. W ustawowym terminie Spółka zaskarżyła decyzję Wojewody do tutejszego Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny dotychczas zgromadzonego (przy uwzględnieniu, iż niekompletnego) materiału dowodowego, oraz naruszenia prawa materialnego polegającego na: - błędnej wykładni art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. Nr 1774; dalej u.g.n. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 3 ,,i. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. Nr 290) poprzez błędne przyjęcie, że nie zaszły podstawy do jego zastosowania; - niezastosowaniu art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego i nie przyjęcie, że planowane prace spełniają definicję "remontu"; - niezastosowaniu art. 3 pkt 3a w związku z jego pkt. 8 prawa budowlanego i pominięciu, że linia elektroenergetyczna, stanowiąca przedmiot planowanych prac jest obiektem liniowym. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności z prawem tak decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji Sąd stwierdza, iż naruszają one prawo i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie rozstrzygające jest, czy prace, jakie zamierza wykonać spółka na nieruchomości oznaczonej jako działka 208 w W., stanowią remont linii elektroenergetycznej i w konsekwencji, czy istniały podstawy do zastosowania art. 124b ust. 1 ugn. W przeciwieństwie do stanowiska organów wyrażonego w wydanych w przedmiotowej sprawie decyzjach, co do zasady wymiana słupów w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowana jest jako remont. Roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), jak również, że roboty tego rodzaju, o ile zostały wykonane w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z roku 1974 i wspomnianego rozporządzenia nie wymagały pozwolenia budowlanego (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005r., sygn. OSK 1427/04 oraz 24 czerwca 2004r. SA/Rz 535/02- publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W art. 124b ust. 1 ugn ustawodawca określił warunki dopuszczalności wydania decyzji nie tylko w postaci wykazania braku zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi, ale też w postaci wykazania okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. W przedmiotowej sprawie, spór dotyczy wyjaśnienia celu zajęcia nieruchomości, który przez inwestora został określony jako remont. W tej sytuacji uzasadnione jest posłużenie się definicjami legalnymi wynikającymi z prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W ocenie Sądu, zarówno Starosta jak i Wojewoda zaniechali dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a wyciągnięte przez ww. organy wnioski przedstawione w decyzjach z budzą wątpliwości. Działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie zużytych jej elementów, lin i słupów, mogą stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Inwestor wyraźnie określił, że czynności miały zostać przeprowadzone na istniejącej linii elektroenergetycznej, która powstała w latach 1950-1970 bez zmiany trasy tej linii, bez zmiany napięcia znamionowego linii, co umożliwi jej dalszą eksploatację. W ocenie Sądu, użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. W ocenie Sądu inwestor wykazał, że zaistniała obiektywna przesłanka potwierdzająca konieczności przeprowadzenia remontu. Wymiana słupów i lin na części linii, czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej przewidzianych w ramach remontu elementów linii podlegających wymianie. Przy linii energetycznej zmiana parametrów musi polegać chociażby na zwiększeniu mocy, czy też zwiększeniu wytwarzania pola elektromagnetycznego. Zmiana parametrów technicznych nie zależy od wymiany zużytego słupa na nowy, nowszej generacji, czy też zastąpienia lin linii napowietrznej lepszymi o nowszej technologii. Jak wskazuje art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpatrywanej sprawie organy w oparciu o ustalony stan faktyczny nie mogły dokonać swobodnej oceny materiału dowodowego. Każda sprawa rozpoznawana przez organ jest indywidualna i wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego. Wymianę elementów obiektu należy pojmować w powiązaniu z konkretną budowlą. W sytuacji, gdy będziemy mieli do czynienia z obiektem budowlanym rozebranie go do podstaw i wzniesienie na nowo nie będzie remontem tylko odbudową tego obiekty. Natomiast w przypadku obiektu liniowego, który jest również obiektem budowlanym, należy postrzegać budowlę jako całość. Przy czym nie można pomijać charakterystycznego parametru tego obiektu jakim jest długość. Remont obiektu liniowego może polegać na wymianie zużytych jego fragmentów nowymi, takimi jak liny, słupy. Ważne jest , aby przy tego typu robotach nie doszło do zmiany parametru długości ( wydłużenia linii napowietrznej ), czy parametrów technicznych takich jak moc przesyłu i zwiększenie pola elektromagnetycznego. Nie może również dojść do innego usytuowania słupów niż tych usuniętych. W takiej sytuacji, zakres prac będzie stanowił przebudowę, a nie remont. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły parametrów technicznych urządzeń, które mają zastąpić zużyte elementy linii istniejącej. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznacza, że analogiczna sprawa była już przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. I OSK 1509/16. Zawarte w niniejszym orzeczeniu wywody opierają na argumentacji prezentowanej przez NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 6 grudnia 2016 roku. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności podda wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w wypadku zaistnienia takiej konieczności, uzupełni go w niezbędnym zakresie. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące, z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie orzeczenia.