II SA/Rz 1429/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie : Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. Spółka z o.o. z/s w [....] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 lipca 2024 r. nr SKO.415.70.2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z/s w [...] kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Rz 1429/24 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem sprzeciwu A. Spółka z o.o. z/s w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 24 lipca 2024 r. nr SKO.415.70.2024 dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 18 stycznia 2019 r. nr RRG.6733.11.2018.2019 - po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 23 maja 2018 r. - ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości W. gm. [...] na części działki nr ew. [...], [...]; decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 6 maja 2019 r. nr SKO 415.33.209. Decyzją z 3 września 2019 r. nr RRG. 6733.11.2018.2019 Wójt ponownie ustalił dla wnioskodawcy warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Wyjaśnił, że dokonał tego zgodnie z wnioskiem w wyniku analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji - zgodnie z zapisem art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zakres inwestycji wg obowiązujących przepisów prawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.). Inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.). W odwołaniu od decyzji Wójta z 3 września 2019 r. K.S. zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu a nie całości danego aktu normatywnego, 2) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez sporządzenie decyzji w sposób urągający podstawowym standardom obowiązującym w demokratycznym państwie, albowiem odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia a nie jego poszczególnych elementów w kwestii konieczności bądź nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niemożliwe i musi skutkować koniecznością jej uchylenia, 3) § 2 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nie wskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności, 4) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika FX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, 5) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, 6) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z 5 listopada 2019 r. nr SKO.415.150.2019 utrzymało w mocy decyzję Wójta z 3 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 listopada 2020 r. II SA/Rz 33/20 - po rozpoznaniu skargi K.S. - uchylił decyzję Kolegium z 5 listopada 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że w kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 104 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, brak w nim logicznego wywodu, który pozwoliłby na poznanie motywów – faktycznych i prawnych – podjętej decyzji. W tym zakresie uzasadnienie wymyka się spod kontroli Sądu. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Jeżeli tego nie dokonał, tym samym naruszył nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Sąd podkreślił, że uzasadnienie sporządzone przez SKO w kontrolowanej sprawie ma niejako uniwersalny charakter dla prawie każdej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Większą jego część stanowią bowiem przytoczone in extenso przepisy prawa, których spełnienie w kontrolowanej sprawie stwierdzono, jednak bez jakiegokolwiek wytłumaczenia. Sąd zauważył, że odwołanie będące przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium - stosownie do art. 53 ust. 6 u.p.z.p. - zawierało zarzuty odnoszące się do decyzji, określało istotę i zakres żądania oraz wskazywało dowody uzasadniające. Sporządzono je w profesjonalny sposób, formułując zarzuty naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego oraz szczegółowo je uzasadniając. Odwołanie w szczegółowy sposób odnosi się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zawiera także prawną ocenę zajętego przez organ I instancji stanowiska. Tym samym skwitowanie tegoż odwołania przez Kolegium krótkim, ogólnikowym wywodem o charakterze prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest oczywiście niewystarczające. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Kolegium opisaną na wstępie decyzją z 24 lipca 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 i 1a, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uchyliło w całości decyzję Wójta z 3 września 2019 r. W uzasadnieniu wskazało, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było jej wydanie z naruszeniem przepisów u.p.z.p. Kolegium przytoczyło art. 54 tej ustawy, (wskazującego jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz art. 53 ust. 1 i 2, z którego wynika, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Organ wyjaśnił, że w aktach przedmiotowej sprawy zalega projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego wraz z lakoniczną analizą urbanistyczną oraz analizą warunków, zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego terenu. Brak jest w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dowodów wskazujących, że Wójt uczynił zadość obowiązkowi przeprowadzenia w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego własnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Przeprowadzenie analizy w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, powinien taki dokument - jak każdy dowód – ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektu decyzji pierwszej instancji oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest kompetencją właściwego organu. Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji przez organ ją wydający. Decyzja Wójta nie zawiera takich danych. Organ stwierdził tylko ogólnie, że dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z utrwalonym poglądem, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, konieczne jest konkretne wskazanie co najmniej jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Treść wniosku wiąże organ co do istotnych parametrów planowanego zamierzenia i organ nie może ich samodzielnie modyfikować lub przedstawiać w sposób zbyt ogólnikowy w treści decyzji lokalizacyjnej. Niezbędne jest oznaczenie w niej rodzaju inwestycji, określenie jej przedmiotu poprzez wskazanie, iż ma być zrealizowana indywidualnie oznaczona inwestycja o konkretnych parametrach technicznych, wieża antenowa z urządzeniami nadawczo - odbiorczymi, przyłączem energetycznym wraz z montażem anten nadawczo - odbiorczych, precyzyjne wskazanie ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten. Ponadto brak własnych ustaleń organu na okoliczność ustalenia kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście wymogów ochrony życia lub zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska stanowi w istocie pominięcie zasadniczego i kluczowego elementu dla oceny zasadności wniosku. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na liczne wyroki sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja administracyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. To z uzasadnienia decyzji strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powinien się także odnieść szczegółowo do zarzutów i wniosków stron przeciwnych planowanej inwestycji. Na poparcie swojego stanowiska w powyższym zakresie organ powołał się na liczne wyroki sądów administracyjnych. W ocenie Kolegium, warunki te w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione, gdyż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi ustawowe, co trafnie zarzucono w odwołaniu. Rację przyznało Kolegium odwołującemu, że organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, czy planowana inwestycja należy do kategorii inwestycji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W tym stanie rzeczy należało orzec o uchyleniu decyzji Wójta, gdyż jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia - wyżej wykazany - zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeciwie od decyzji SKO z 24 lipca 2024 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę rozpatrując sprawę ponownie, m.in. aby ocenić czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji; 3) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, czego konkretnie organ I instancji nie ustalił, dlaczego organ odwoławczy nie jest w stanie tego uczynić w postępowaniu odwoławczym, jaki wpływ na wynik spraw ma brak tych ustaleń; 4) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych ustaleń, których organ odwoławczy nie wskazał w sposób wyraźny; 5) art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, w tym wskazanie okoliczności które należy zdaniem organu odwoławczego wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a które nie wynikają z przepisów prawa; 6) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071) poprzez przyjęcie, że organ I instancji powinien ustalić "... czy planowana inwestycja należy do kategorii inwestycji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku (...)", a zatem niewzięcie pod uwagę, że przepisy te wykluczają konieczność takiej kwalifikacji. Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości objętej sprzeciwem decyzji oraz o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wg którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odstępując od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zobligowany jest zatem do wykazania, jakie przepisy postępowania (a nie przepisy prawa materialnego) i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., podobnie jak niewyjaśnienie kwestii, które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie, a to z uwagi na fakt, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W sytuacji stwierdzenia przez ten organ niekompletności zgromadzonego materiału dowodowego lub nieprawidłowej oceny kompletnego materiału dowodowego (którą nie jest związany) lub w sytuacji noszącej znamiona zarówno niekompletności jak i nieprawidłowej oceny, organ odwoławczy mając w perspektywie priorytetowe założenie, jakim jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ma do dyspozycji uprawnienia wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten wyposaża organ odwoławczy w kompetencje do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe merytoryczne załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu, podobnie jak wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego. Uprawnienie do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do sytuacji, w których zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Pod pojęciem wyjaśnień mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji należy rozumieć sytuację, w której dowody o które należy uzupełnić akta sprawy mogłyby zaważyć na treści rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o taką sytuację, w której ustalenia jakich brakło w decyzji uchylonej przez organ odwoławczy mogą zaważyć na wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że po pierwsze: wyszczególnił przepisy proceduralne, jakim uchybił Wójt wydając decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, po drugie: wyjaśnił, jakich okoliczności - w kontekście przesłanek prawnych uwzględnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - Wójt nie ustalił i po trzecie: uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. przesądzić o ustaleniu bądź odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium należy dokonać przez pryzmat art. 153 P.p.s.a., bowiem organ odwoławczy związany był oceną prawną i wytycznymi odnośnie prowadzenia postępowania administracyjnego wynikającymi z wyroku WSA w Rzeszowie zapadłego w sprawie II SA/Rz 33/20 (obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie). Przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ocena objętej sprzeciwem decyzji doprowadziła do jego uwzględnienia i uchylenia tej decyzji, bowiem w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym. Organ odwoławczy już w pierwszym zdaniu uzasadnienia wprost wyartykułował motywy wydania decyzji kasacyjnej, wskazując, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – u.p.z.p. Następnie przytoczył art. 54 tej ustawy wskazujący elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, nakładający na organ prowadzony postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz obowiązek analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, wskazując, że organ I instancji uchybił tym obowiązkom, bowiem akta sprawy wymienionych analiz nie zawierają. Wprawdzie powołanie się na naruszenie przepisów prawa materialnego bez jednoczesnego odwołania się do przepisów proceduralnych dla umotywowania wydania decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd jednak miał na uwadze, że ocena naruszenia przepisów postępowania każdorazowo odbywać musi się przez pryzmat przepisów prawa materialnego normujących przesłanki podjęcia decyzji w danym przedmiocie. Organ odwoławczy, jakkolwiek dopiero w dalszej części uzasadnienia, wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji elementów oraz art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim organ I instancji nie dokonał oceny sporządzonej przez urbanistę analizy urbanistyczno - architektonicznej. W tym zakresie więc, mimo niepowołania się wprost na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., decyzja SKO mogłaby być uznana za prawidłową, o ile ocena przedstawiona przez ten organ nie zawierałaby błędów. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza treści decyzji organu I instancji prowadzi do konkluzji, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ I instancji zawarł w zaskarżonej decyzji elementy wymienione w tym przepisie. Formułując taki wniosek Sąd stwierdza po pierwsze, że brak jest regulacji prawnych obligujących organ do sporządzenia wskazanej wyżej analizy w odrębnym dokumencie, zatem jej elementy mogą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Również jej przekopiowanie przez organ do treści uzasadnienia decyzji, bez dodatkowego rozwijania jej poszczególnych punktów, nie stanowi samo w sobie podstawy do podważania prawidłowości decyzji, o ile stanowisko zawarte w analizie sporządzonej przez urbanistę podzielone przez organ nie jest wadliwe. Wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), służy realizacji celu art. 56 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Analiza o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nie polega na dokonywaniu kwerendy materialnego prawa administracyjnego, a wystarczające w tym zakresie jest odwoływanie się w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do wszystkich warunków wynikających z przepisów u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych dotyczących danego rodzaju inwestycji (wyrok WSA w Olsztynie z 10 maja 2019 r. II SA/Ol 311/19, CBOSA). Obowiązkiem organu jest zatem zidentyfikowanie przepisów odrębnych które w sprawie znajdują zastosowanie i ustalenie, czy planowane zamierzenie jest zgodne z tymi przepisami. Analiza taka znajduje się w uzasadnieniu decyzji Wójta i chociaż nie została ujęta w odrębny punkt lub odrębny dokument, to jej elementy znajdują się w pkt 4 uzasadnienia (ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu), w pkt 5 (ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej) oraz w pkt 8.1. – 8.5. (ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych). Organ odwoławczy pominął w swojej ocenie wyszczególnione wyżej zapisy bądź też nie zakwalifikował ich jako elementów analizy o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a jeżeli je uwzględnił, to nie wykazał, jakich innych dodatkowych przepisów odrębnych nie uwzględniono w analizie. Z uwagi na powyższe doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co w opisanym zakresie dyskwalifikuje decyzję SKO. Odnośnie kolejnego brakującego - zdaniem organu odwoławczego - elementu decyzji lokalizacyjnej o którym mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj. analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji, Sąd naprowadza, że dokument ten powinien obejmować wskazanie podmiotów rzeczywiście władających gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a także ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich i związanych z charakterem inwestycji możliwych oddziaływań na te nieruchomości (dla ustalenia chociażby kręgu stron postępowania) oraz obejmować wskazanie właściwych uzgodnień, np. w zakresie ochrony gruntów rolnych czy leśnych. W tym kontekście także organ odwoławczy pominął, że część z wymienionych wyżej kwestii została ujęta w decyzji organu I instancji i nie wyszczególnił, jakich elementów analizy o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. zabrało w decyzji organu I instancji. Również więc w tym zakresie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Uchybieniem organu odwoławczego naruszającym art. 138 § 2 k.p.a. było także, że dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie objętym regulacją art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie wykazał, że takiego uzupełnienia nie mógł dokonać w trybie postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Takie czynności również wpisują się w obowiązek organu odwoławczego, który powinien był podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, nie zwalniając się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji. Nietrafny okazał się, w ocenie Sądu, skierowany pod adresem organu I instancji zarzut braku określenia danych technicznych inwestycji, tj. ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, ich typu i mocy wraz z podaniem konkretnej charakterystyki, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten. Wszystkie wskazane wyżej parametry znajdują się w treści decyzji, przy czym brak jest obowiązku wyszczególniania ich w komparycji decyzji. Organ nie wskazał przepisów postępowania, które miałyby być naruszone we wskazanym zakresie, a z których można by wywodzić taki obowiązek. Również nietrafne okazało się stanowisko organu odwoławczego w kwestii braku ustaleń w zakresie zakwalifikowania planowanej inwestycji do kategorii inwestycji określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. W tym zakresie po pierwsze, wskazane rozporządzenie należy do przepisów prawa materialnego którego naruszenie samo w sobie nie może być podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a po drugie, organ nie uwzględnił faktu, że o ile ww. rozporządzenie obowiązywało w dacie wszczęcia postępowania, tj. 23 maja 2018 r., o tyle z dniem 11 października 2019 r. zostało ono uchylone w związku w wejściem w życie rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz.1839). W obydwu rozporządzeniach zawarto analogiczne regulacje odnośnie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz i analogiczne parametry przesądzające o zaliczeniu instalacji do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednak kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, że w stanie prawnym ukształtowanym od 4 czerwca 2022 r. (przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 24 lipca 2024 r.), wskutek wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z 5 maja 2022 r., na mocy § 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 10 września 2019 r. dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem w nowym w stanie prawnym kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musi być nawet przez organ wydający decyzję lokalizacyjną rozważana. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: u.u.ś.), uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W nowym stanie prawnym organ nie ma zatem również obowiązku wskazywania w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych. Wobec dwukrotnej zmiany stanu prawnego w toku postępowania, należało w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów przejściowych rozporządzenia z 10 września 2019 r. oraz rozporządzenia zmieniającego z 5 maja 2022 r. celem ustalenia, czy przepisy te mają zastosowanie w sprawie. W tym zakresie, abstrahując już od faktu, że są to przepisy prawa materialnego, stwierdzenie opisanego wyżej uchybienia było przedwczesne i arbitralne. Abstrahując od kwestii wyłączenia w aktualnym stanie prawnym inwestycji takich jak objęta prowadzonym postepowaniem z kategorii inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, Sąd wskazuje, że należy odróżnić kontrolę wstępną prowadzoną w oparciu o kryteria kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (które pozwalają ustalić czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) od kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Ostatnie wymienione rodzaje kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i w sytuacji gdy nie jest wymaga decyzja środowiskowa, to na etapie pozwolenia na budowę organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Z kolei ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123) - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. III OPS 1/22, CBOSA. Zatem kwestia dotycząca zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. nie jest przedmiotem badania na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym ocena co do skuteczności przyjętych rozwiązań dotyczących ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym wykracza też poza granice rozpoznania niniejszej sprawy. W tym ostatnim zakresie niezrozumiały i nietrafny jest wytyk sformułowany przez organ odwoławczy względem decyzji organu I instancji co do "braku własnych ustaleń na okoliczność ustalenia kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście wymogów ochrony życia lub zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska". Z uwagi na powyższe Sąd wobec naruszenia w sposób istotny przez organ odwoławczy przepisów postępowania - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa – uchylił objętą sprzeciwem decyzję organu II instancji w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku) oraz zasądził na rzecz Spółki jako wnoszącej sprzeciw od strony przeciwnej (SKO) koszty postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).