II SA/Rz 1430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania wodnicy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. II SA/Rz 1430/15 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Powiatu [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie nakazania wykonania wodnicy, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a." oraz art. 29 ust. 3 (w decyzji wskazano art. 29 § 3) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) . Z jej uzasadnienia oraz akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowało pismo Starosty Powiatu [...] z 7.05.2013 r. złożone do Burmistrza [...], dotyczące naruszenia stanu wody na gruncie polegającego na zasypaniu wylotu przepustu pod drogą powiatową, na wprost działki nr 324/1 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Wójt Gminy [...] odmówił nakazania wykonania wodnicy na działce nr 324/1 w [...]. W uzasadnieniu podał, że przepust pod drogą powiatową z wylotem w sąsiedztwie zagłębienia na działce nr 324/1, stanowiącej własność B.P., J.P., wykonano około 40 lat temu, w trakcie budowy drogi. W toku postępowania ustalono, że zagłębienie z wylotem przepustu nie miało odpływu do oddalonego o około 40 m rowu melioracyjnego, a zebrana woda pochodząca z rowów przydrożnych i drogi powiatowej wsiąkała w grunt lub odparowywała. W 2013 r. zagłębienie to wraz z przepustem zostało zasypane, zamykając jednocześnie odpływ wody z drogi powiatowej. Obecnie woda opadowa gromadzi się w rowach przydrożnych, powodując zastoiska, tworząc procesy gnilne i siedliska komarów. Nadmierne opady powodują zaś przelewanie się wody opadowej przez drogę powiatową na działki nr 323/1 i 324/1 i ich zatapianie. Zdaniem organu w ustalonym stanie faktycznym sprawy, pomimo zaistniałej zmiany w spływie wód, brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Działania właścicieli działki nr 324/1 nie były bowiem czynnikiem sprawczym powodującym zakłócenie w gospodarce wodnej, gdyż nie zmienili oni stanu wody na gruncie, ani nie odprowadzali wód lub ścieków na grunty sąsiednie. Działania te nie pozostają również w bezpośrednim związku przyczynowym z zalewaniem działek sąsiednich. Wykonany przepust pod drogą powiatową nie posiadał i nie posiada odpływu do istniejącego rowu melioracyjnego, a zarówno przepust pod drogą powiatową, jak i przepusty pod zjazdami z drogi nie były od lat konserwowane i są zamulone. Odwołanie od tej decyzji wniósł Powiat [...] zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące niezastosowaniem przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem odwołującego organ ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednostronny i wbrew zasadom wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a ponadto nie wziął pod uwagę dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę. Skoro na terenie działki B.P., J.P. zlokalizowany jest zasypany wylot przepustu, a zasypany przepust powoduje zalewania nieruchomości sąsiednich, na ww. osobach ciąży obowiązek wykonania na ich działce wodnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu tego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości i zgodnie z uregulowaniami k.p.a. Dokonane ustalenia zostały oparte na dowodach uzyskanych w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i są wystarczające dla wydania decyzji merytorycznej. Biorąc pod uwagę opinię biegłego, w opisywanej sprawie konieczne jest wykonanie projektu budowlanego oraz operatu wodnoprawnego przez Starostwo Powiatowe w [...], celem wykonania kolektora krytego łączącego zasypany przepust z rowem melioracyjnym. Nie wykazano natomiast istnienia bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego, pomiędzy działaniami właścicieli działki 324/1, a szkodą na gruntach sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję Powiat [...] wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie: I. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i nie odniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych w odwołaniu i zawartych tam wniosków dowodowych. Uzasadnienie decyzji nie odnosi się bowiem do przedłożonego przez stronę skarżącą pisma Departamentu Dróg i Autostrad Ministerstwa Infrastruktury, w przedmiocie ustalenia podmiotu właściwego do wydania warunków technicznych włączenia się do sieci kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi powiatowej; II. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, dokonanie dowolnej oceny i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie brak było podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Pierwszorzędne znaczenie wśród dowodów należy bowiem przyznać zeznaniom stron oraz dowodom z oględzin terenu, które jednoznacznie wykazały bieg cieku wodnego oraz kto i w jakim celu zasypał istniejącą wodnicę; III. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez przypisanie rozstrzygającego znaczenia dowodowi z opinii biegłego z zakresu hydrologii, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonych innych dowodów wywieść można wniosku przeciwne; IV. art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania stron do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a przez to uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; V. art. 29 ust. 3 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na właścicielach działki, na której zlokalizowany jest wylot zasypanego przepustu ciąży obowiązek zrealizowania odpływów wodnych i usunięcia przeszkód, które mają wpływ na nieruchomości osób trzecich. Skoro bowiem, co zresztą zostało udowodnione, B.P., J.P. zasypali tzw. fosę, organ winien całościowo ustalić ocenić zaistniałą zmianę stosunków wodnych, a przy stwierdzeniu, że zmiana ta spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich – wydać decyzję w oparciu o ww. regulację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie przepisy te naruszyły, nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego. Wątpliwości istnieją też co do zakresu i treści żądania wniosku, a tym samym podstawy powadzenia postępowania. Postępowanie to było prowadzone na skutek pisma Starosty Powiatowego w [...] informującego o zasypaniu wylotu z przepustu pod drogą powiatową [...] na działce nr ewid. 324/1 należącej do J.P., B.P., a także o tym, że brak odpływu wody od przepustu przez istniejącą wodnicę powoduje podtapianie posesji sąsiadujących w jego obrębie. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że wodnica wymaga renowacji na całej długości, ponieważ na działce pp. P. robi się zastoisko wodne. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 4.07.2014 r. organ wyznaczony do załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – Wójt Gminy [...] wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z wniosku Burmistrza [...] (nie Starosty- podkr. Sądu) , a jego przedmiotem jest zmiana stanu wody na gruncie na działce nr ewid. 324/1 w [...]. W decyzji organu I instancji wskazano natomiast, że postępowanie prowadzone było z wniosku Starostwa Powiatowego w [...]. Kwestia wskazania wnioskodawcy postępowania prowadzonego z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma istotne znaczenie. Żądanie wszczęcia postępowania uregulowanego w tym przepisie może złożyć przede wszystkim właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody szkodliwie wpływają na nieruchomość sąsiednią. Legitymacji takiej nie posiada natomiast właściciel czy zarządca nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla sąsiadów, co podkreślił WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Rz 80/13 oraz z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Rz 19/14, bowiem ochrona przewidziana w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jako roszczenie negatoryjne mieści się w ramach roszczeń o ochronę własności przekazanych na podstawie art. 2 § 3 k.p.a. do postępowania administracyjnego ( w tym zakresie powołano się w ww. wyrokach na uchwałę SN z dnia 27.06.2007 r., III CZP 39/07, OSNC 2008/7-8/85). O ile zatem przyjąć, że pismo złożone przez Starostę stanowi w ogóle wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, to należałoby wykazać, że na nieruchomości będącej własnością lub w zarządzie Powiatu [...] zaistniała szkoda. Jeśli natomiast taka szkoda istnieje na innych nieruchomościach, to tylko ich właściciele legitymowani są do wystąpienia z ww. wnioskiem. Treść pism składanych w toku postępowania przez Powiat, a także stanowiska właścicieli działek sąsiadujących z działką 342/1 oraz z drogą powiatową wskazują na potrzebę kompleksowego załatwienia sprawy spływu wód z przepustu pod tą drogą. W sprawie niesporne jest bowiem, że pod drogą powiatową [...] znajduje się przepust z wylotem na działkę 324/1 oraz, że przepust ten nie ma połączenia ze znajdującym się dalej rowem melioracyjnym. Wskazywać to może na konieczność wykonania urządzenia melioracji wodnych, co może być jednak wyłącznie przedmiotem odrębnego postępowania. Na taką konieczność (wykonania kolektora krytego) wskazał zresztą biegły w wydanej w sprawie opinii. Opinia ta jest jednak zbyt ogólna, nie przedstawia szczegółowo stanu faktycznego (w tym także nie obrazuje kierunku spływu wód). Powyższe okoliczności wskazują na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim na konieczność ustalenia rzeczywistej treści wniosku i podstawy prowadzonego postępowania, z uwzględnieniem uwag Sądu. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż wykazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 61 § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, z uwagi na brak stosownego wniosku strony skarżącej.