II SA/Rz 1431/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Piotr Popek WSA Tomasz Smoleń Protokolant sekr. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.Ś. i E.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], 2) stwierdza nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących A.Ś. i E.Ś. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku A. S. i E. Ś., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą C. p. s.c. A. Ś. i E. Ś. – zwanych dalej skarżącymi, o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nakładającej na C. p. s.c. A. Ś. i E. Ś. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] dnia maja 2016 r. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nałożył na C. p. s.c. A. Ś. i E. Ś. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, w związku z wykonywaniem przez nią przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, naruszeniem obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd, naruszeniem obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę, a także wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Przedmiotowa decyzja została skierowana do spółki cywilnej – C. p. A. Ś. i E. Ś. s.c. Wnioskiem z dnia 3 marca 2016 r. skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., [...], z uwagi na jej skierowanie do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i błędną interpretację art. 33 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907, ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym). W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli liczne zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych, wskazujące ich zdaniem na niezasadność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. W jego bowiem ocenie rozstrzygnięcie to zostało prawidłowo skierowane do wspólników spółki cywilnej, których nazwiska wskazano. Decyzja została doręczona tymże wspólnikom w sposób prawidłowy, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Adresatami korespondencji byli E. Ś. i A. Ś. Organ zaznaczył również, że jeżeli chodzi o prawidłowość decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., to przewóz realizowany przez skarżących w dniu 13 października 2015 r., był wykonywany w ich imieniu i na ich rzecz, tymczasem zaświadczenie na przewóz drogowy wystawione zostało jedynie na A. Ś. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Skargę do Sądu na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. wnieśli skarżący, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] maja 2016 r., ponadto zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucili rażące naruszenie prawa, w związku z przyjęciem, że spółka cywilna posiada osobowość prawną, co uzasadnia nałożenie na nią kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, a to w związku z tym, że zezwolenie było wydane na rzecz jednego ze wspólników, podczas gdy przewóz był realizowany na rzecz obojga. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że to wspólnicy a nie spółka cywilna prowadzą przedsiębiorstwo, sama spółka nie może mieć też firmy. Zgodnie bowiem z art. 33 ustawy o transporcie drogowym, pozwolenie na transport wydawane jest przedsiębiorcy, a A. Ś. pozwolenie takowe posiadał. Zdanie skarżących, stanowisko organu, że to spółka cywilna winna posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozu drogowego jest bezzasadne i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił jednocześnie, że nie traktował spółki cywilnej, jako podmiotu posiadającego osobowość prawną, co wynika chociażby z faktu, że decyzja została przesłana obojgu wspólnikom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana w trybie nadzwyczajnym decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymująca w mocy poprzednie rozstrzygnięcie tego organu, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., w przedmiocie nałożenia na C. p. s.c. A. Ś. i E. Ś. kary pieniężnej (w ten sposób wskazano stronę – adresata rozstrzygnięcia - w treści decyzji). Tak więc rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do przesądzenia tego czy istniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., z uwagi na jej kwalifikowane wady, co do których istnienia i prawnej doniosłości zarówno organ, jak i skarżący mają różne oceny. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., jednym z nieodzownych, a zarazem szczególnie istotnych elementów decyzji administracyjnej jest wskazanie jej adresata, tj. oznaczenie strony lub stron, do której decyzja jest kierowana. Wymóg ten służy przede wszystkim określeniu czyich praw i obowiązków określona decyzja dotyczy. Status adresata decyzji administracyjnej powiązany jest ściśle z kwestią posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego, którą to materię reguluje art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Użyty w tym przepisie zwrot "każdy" nie oznacza jednak wszelkiej kategorii podmiotów, legitymujących się określonym interesem w załatwieniu sprawy, lecz jedynie te, które legitymują się zdolnością prawną. Na gruncie K.p.a., w myśl art. 29 tej ustawy, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Wśród tej kategorii podmiotów brak jest natomiast spółki cywilnej, której jedynie na gruncie przepisów prawa podatkowego, w niektórych przypadkach przysługuje zdolność do bycia podmiotem (podatnikiem) praw i obowiązków. Sytuacja taka dotyczy opodatkowania podatkiem akcyzowym lub podatkiem od towarów i usług. Tak więc na gruncie przepisów K.p.a., znajdującego zastosowanie w sprawach należących do właściwości organów Inspekcji Transportu Drogowego, jak również przepisów ustawy o transporcie drogowym, która posługuje się terminem przedsiębiorcy, brak jest podstaw do przypisania zdolności prawnej oraz posiadania cech strony spółce cywilnej. W tym drugim przypadku, ustawodawca używa terminu przedsiębiorca definiując termin przewoźnika drogowego, którym jest, zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy, przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Wobec braku legalnej i autonomicznej, na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym, definicji przedsiębiorcy, niezbędnym jest odwołanie się do znaczenia tego pojęcia, jakie nadaje mu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2016 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829, ze zm., zwana dalej ustawa o swobodzie działalności), w myśl którego przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Uzupełnieniem tej definicji jest przepis art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności, zgodnie z którym za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej, w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna, nie posiadająca statusu przedsiębiorcy, ani zdolności prawnej, nie może być stroną – adresatem decyzji, wydanej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, z czym nie polemizuje również organ. Podkreśla on jednak, że adresatami decyzji byli wspólnicy, co potwierdza jej doręczenie obojgu wspólnikom. Nieprawidłowego wskazania strony decyzji nie konwaliduje doręczenie jej stronom, gdyż kwestii oznaczenia strony decyzji oraz doręczenia rozstrzygnięcia nie można utożsamiać ze sobą. Samo bowiem wadliwe oznaczenie strony, niezależnie od kwestii jej doręczenia temu podmiotowi lub osobom występującym w jego imieniu, może uniemożliwić wyegzekwowanie nałożonych nią obowiązków. Błąd co do osoby zobowiązanego jest jedną z podstaw wniesienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2016 r., poz. 599, ze zm.), poza tym z uwagi na istotę spółki cywilnej, będącej stosunkiem zobowiązaniowym, którego strony odpowiadają solidarnie wobec osób trzecich (art. 865 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2016 r., poz. 380, ze zm.), niemożliwym byłoby zakreślenie granic odpowiedzialności każdego z nich, w sposób zindywidualizowany. Z uwagi na powyższe wskazanie przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako strony w wydanej przez niego decyzji spółki cywilnej było wadliwe, a uchybienie to jest na tyle poważne i oczywiste, na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, że należało zakwalifikować je jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej sytuacji Główny Inspektor Transportu Drogowego winien był uwzględnić wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Nieuwzględnienie przedmiotowego wniosku należy uznać za naruszenie prawa, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). To naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ (w okolicznościach sprawy miało) na wynik sprawy polegało na odmowie stwierdzenia nieważności w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego Sad, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Ustawodawca w art. 135 P.p.s.a. posłużył się sformułowaniem "w granicach sprawy", której dotyczy skarga, co oznacza że chodzi o postępowanie z trybu głównego, jak i postępowanie nadzwyczajne. Chodzi jednak o sprawy administracyjne w ujęciu materialnym, tożsame co do elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych, przy czym tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz podstawy prawnej i faktycznej (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI WK 2016, teza 4 do art. 135). Przy takim rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nakładającej na C. p. s.c. A. Ś. i E. Ś. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a.), gdyż w znaczeniu materialnoprawnym, zarówno decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zostały wydanej w tej samej sprawie, na co wskazuje tożsamość zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych jej elementów. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących od Głównego Inspektora transportu Drogowego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.