II SA/Rz 1436/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr G.II.D.6621.3335.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AK (dalej: "skarżąca") na akt Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ") podjęty w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków. Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioskiem z 29 lipca 2024 r. skarżąca zwróciła się do Starosty o wydanie wyrysu i wypisu dla działki [...] według stanu sprzed modernizacji. Pismem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Starosta poinformował skarżącą, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej według stanu archiwalnego. Dokumenty takie wydaje się bowiem wyłącznie na stan aktualny. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Starosty do wydania wyrysu i wypisu dla działki [...], gdzie powierzchnia działki oraz granice działki według stanu sprzed modernizacji; 2. zobowiązanie Starosty do wystosowania wniosków w celu ujawnienia w księgach wieczystych prowadzonych dla działek [...], stanu przebiegu granicy ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków przed modernizacją; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 4. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a."; 5. wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.; 6. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 7. poinformowanie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. Głównego Geodetę Kraju o stwierdzonych naruszeniach prawa; 8. zobowiązanie Starosty do zawiadomienia Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w celu dokonania wpisu ostrzeżenia z urzędu o powyższej treści w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości stanowiących działki [...]; 9. zobowiązanie Starosty do umieszczenia ostrzeżenia przy operacie podziału działki [...]. Skarżąca podała, że Starosta w latach 2017-2018 dokonał modernizacji ewidencji gruntów i budynków (operat P[...]), w wyniku której zmienił powierzchnię działki nr [...], z 89 arów do 83 arów oraz przebieg jej granic. W związku z powyższym, właściciele działki [...] wnieśli zarzuty dotyczące zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, które ujawniono w operacie opisowo-kartograficznym w wyniku modernizacji. W szczególności zarzuty dotyczyły zmiany powierzchni działki i przebiegu granicy działki [...] z działką [...]. Skarżąca wskazała, że na dzień wniesienia skargi, postępowanie pozostawało w toku na etapie organu I instancji. Własność działki [...] jest udokumentowana aktem własności ziemi dla [...]. Po śmierci [...]. Skarżąca podniosła, że odłożyła założenie księgi wieczystej do czasu zakończenia postępowania w sprawie zarzutów. Postępowanie przedłuża się, a w tym czasie Starosta wprowadził dane objęte zarzutami do ewidencji gruntów i budynków oraz przesłał do wydziału ksiąg wieczystych w [...] wnioski wraz z wyrysami dla działek [...] ujawniające przebieg granic tych działek z działką [...] w stanie ujawniającym zmiany dokonane w wyniku modernizacji, które stanowią przedmiot zarzutów. Pozytywnie zweryfikowano też operat podziałowy działki [...], gdzie jako podstawę przyjęcia granic działki dzielonej przyjęto dane z operatu modernizacji (protokół z przyjęcia granic działki [...]), które są również przedmiotem zarzutów. W ocenie skarżącej, wszystkie opisane działania stanowią naruszenie art. 24a ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.". Skarżąca parokrotnie zwracała się do Starosty z wnioskami o usunięcie tych nieprawidłowości, jednak wnioski były ignorowane. Działania Starosty mają charakter uporczywy, zmierzający do utrwalenia bezprawnych zmian w zakresie prawa własności (wprowadzanie do zasobu kolejnych operatów powielających dane objęte zarzutami, a tym samym ugruntowywanie kolejnymi wpisami w księgach wieczystych stanu niezgodnego ze stanem prawnym nieruchomości), co w przyszłości będzie wymagało zarówno od skarżącej, jak i organów państwa, wielu działań w celu uporządkowania stanu publicznych rejestrów jakimi są księgi wieczyste i ewidencja gruntów i budynków. Są one wyjątkowo dotkliwe dla skarżących, łączą się już ze stratami dla nich tj. niemożnością korzystania z całej swojej własności, pobierania pożytków itd., rozporządzania nią. Nieruchomość była przeznaczona na sprzedaż w celu zapewnienia ośmioosobowej rodzinie, w której wychowywało się sześcioro dzieci własnego domu. W trakcie przewlekłego postępowania rodzina była zmuszona do wynajmowania mieszkania, co wiązało się z dużymi wydatkami, koniecznością parokrotnej zmiany miejsca zamieszkania i brakiem stosownego komfortu. Skarżąca podkreśliła, że działania Starosty mogą też przyczynić się do nieodwracalnych dla strony skutków. Dotykają bowiem dobra konstytucyjnie chronionego jakim jest własność oraz nadają również jasno brzmiącej normie art. 24a ust. 11 p.g.k. przeciwne znaczenie pomimo, co narusza podstawowe zasady postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Starosta podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 27 sierpnia 2024 r. wskazując, że skarżąca może otrzymać wypis i wyrys z ewidencji gruntów wyłącznie według stanu aktualnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż określone w pkt 1-3 (inne niż decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie), jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej zwana jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogą być decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie dotyczą uprawnień lub obowiązków; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w:) Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 nr 2, s. 18 - 19). Szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca domaga się udostępnienia wypisu i wyrysu z zasobu ewidencji gruntów, a Starosta odmawia ich udostępnienia wskazując, że udostępnieniu podlegają tylko aktualne dane ewidencyjne. Pierwotny wniosek skarżąca złożyła 29 lipca 2024r. uzupełniony następnie pismem z 13 sierpnia 2024r. i 16 sierpnia 2024r. Starosta pismem z dnia [...] sierpnia 2024r. nr [...] poinformował, że nie ma możliwości wydania wypisów z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej na stan archiwalny tj. stan sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił też, że jeśli zamiarem skarżącej jest otrzymanie danych obejmujących stan sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków (stan archiwalny), zgodnie z art. 217 k.p.a. takie informacje można uzyskać w formie zaświadczenia. W części dotyczącej wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej na stan sprzed modernizacji można zwrócić się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i kartograficznej w [...] celem wykonania kopii mapy ewidencyjnej według stanu na dany dzień. W piśmie z 21 sierpnia 2024r. skarżąca uściślając wniosek wskazała, że domaga się wydania wyrysu i wypisu niezbędnego do założenia księgi wieczystej dla nieruchomości nr [...], a wniosek dotyczy stanu aktualnego. Zaznaczyła, że organowi jest też wiadome, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w toku modernizacji dotyczących działki nr [...], które nie jest ostatecznie zakończone. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] lutego 2024 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów AK do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Pismem z dnia [...] sierpnia 20204r. nr [...] Starosta [...] odmówił wydania archiwalnych danych na stan sprzed modernizacji i pouczył o możliwości zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego. Okolicznością bezsporną jest, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z [...] opublikowano Informację nr [...] w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębów ewidencyjnych [...]. Z § 1 tej informacji wynika, że dane zawarte w projekcie operatu opisowo – kartograficznego w zakresie wyżej opisanym stały się z dniem [...] października 2018r. danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Przedstawiony stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżąca domaga się ujawnienia danych i wyrysów map z ewidencji gruntów aktualnych na dzień złożenia wniosku o ich udostępnienie, co następuje w formie czynności matrialno - technicznej podejmowanej poza procesowym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w k.p.a. O żądaniu aktualnych danych z ewidencji gruntów świadczy też zamiar użycia tych danych przez skarżącą do założenia księgi wieczystej. Takich danych organ nie przekazał skarżącej. Stosownie do § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024r., poz. 219) dane ewidencyjne, które utraciły swoją aktualność, podlegają archiwizacji. Z wniosku skarżącej z 26 lipca 2024r. wynika, ze skarżąca domaga się udzielenia informacji archiwalnych. Nie jest jednak tak, że archiwalne dane ewidencyjne nie podlegają udostępnieniu, a przyjęcie przez organ, że skarżąca żąda archiwalnych wypisów i wyrysów z ewidencji stało się podstawa odmowy udostępnienia wszelkich danych. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2024r. Starosta wskazuje na możliwość uzyskania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. co do danych obejmujących stan sprzed modernizacji, ewentualnie może się zwrócić do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] celem wydania kopii mapy ewidencyjnej wg stanu na dany dzień. Skoro organ wskazuje na takie alternatywne rozwiązania, to wobec przyjęcia, że wniosek skarżącej dotyczy danych archiwalnych powinien wskazane możliwości udzielenia informacji zastosować. Zgodnie z art. 40 ust. 3 pkt 3 p.g.k. prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych należy do starosty. Zatem nie było powodu, aby wniosek skarżącej nie został rozpatrzony w trybie powyższych przepisów, bo kompetencje w tym zakresie posiada właściwy miejscowo starosta. Zgodnie z art. 40f ust. 1 p.g.k. w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów z zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wobec braku zgodności co do żądanych dokumentów organ zgodnie z powołanym przepisem winien wydać decyzję administracyjną. Sąd ponadto wskazuje, że skoro dane archiwalne z ewidencji gruntów i budynków utraciły swoją aktualność i zostały zarchiwizowane, to do ich udostępnienia należy stosować przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020r., poz. 164 z późn. zm.), zwanej dalej u.n.z.a. Zgodnie z powołaną ustawą materiałem archiwalnym są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1557) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Ustawa przewiduje również specjalny sposób udostępniania materiałów archiwalnych zróżnicowany w zależności, czy odnosi się do archiwów państwowych, czy wyodrębnionych, czy też do archiwów zakładowych. Zasadą jest natomiast, że każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych i zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie odnosi się to także do archiwów zakładowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 25.01.2022r., III SA/Kr 1242 – dostępny w cbosa). W przedstawionym stanie sprawy Sąd za błędną uznał odmowę udostępnienia informacji, o którą wnioskowała skarżąca tak w zakresie informacji aktualnej i archiwalnej. Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania, co do sposobu i formy ponownego procedowania wniosku skarżącej wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.