II SA/Rz 144/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. i J. K. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r. znak: [...] w przedmiocie wybudowanego ogrodzenia - postanawia - odrzucić skargę. W piśmie z dnia 19 października 2007r. T. K. i J. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o interwencję w sprawie wybudowanego przez ich sąsiada F. B. ogrodzenia. W piśmie tym wyżej wymienieni zwrócili uwagę, iż ich nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomością należącą do F. B. Do dnia 18 października 2007r. obydwie posesje oddzielone były siatką ogrodzeniową, jednak we wskazanym wyżej dniu sąsiad wybudował obok przedmiotowej siatki betonowe ogrodzenie o wysokości 2,2m, którego odległość od ściany ich domu wynosi 2,6m. Według wnioskodawców ogrodzenie powyższe niemal całkowicie zasłania im widok z okien domu, a przede wszystkim utrudnia dostęp do światła dziennego, a jego wybudowanie stanowi działanie bezprawne, bowiem stoi w kolizji z art. 5 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na powyższe (w piśmie z dnia 25 października 2007r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,2m. W związku z powyższym budowa ogrodzenia kwestionowana przez wnioskodawców nie mieści się w żadnym ze wskazanych w powołanym przepisie przypadków. Następnie organ wskazał na rozdział 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), którego przepisy nie określają materiału, z jakiego może zostać wykonane ogrodzenie. W oparciu o powyższe organ przyjął, iż brak jest podstaw do jego interwencji w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo poinformował składających wniosek, iż mogą dochodzić swoich praw określonych w przepisach kodeksu cywilnego w drodze powództwa cywilnego przed sądem. Uznając, iż odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest właściwym załatwieniem ich sprawy, T. K. oraz J. K. wystąpili z pismem datowanym 5 listopada 2007r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą " o pomoc i interwencję". W uzasadnieniu wskazali, że rodzaj, wysokość i odległość ogrodzenia od ściany ich domu ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem, ich zdaniem, F. B. budując ogrodzenie o określonych parametrach (rodzaj materiału, wysokość) korzysta ze swojego prawa w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem. Odpowiadając na wskazane pismo, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w piśmie datowanym [...] listopada 2007r. - poinformował wnioskodawców, iż w jego ocenie organ nadzoru budowlanego (inspektor powiatowy) nie miał podstaw prawnych do interweniowania w niniejszej sprawie. Budowa ogrodzenia, którego sprawa ta dotyczy nie narusza żadnych przepisów Prawa budowlanego, stosownie do których nie wymaga ona ani pozwolenia na budowę ani taż zgłoszenia. Nie zostały także według organu naruszone przepisy techniczno-budowlane określone w powołanym wyżej Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., które nie przewidują w odniesieniu do ogrodzeń wymogów odnośnie wysokości, szczelności oraz rodzaju materiału, z którego powinny być wykonane. Organ stwierdził również, iż zachowany został § 13 ust. 1 i 2 w/w Rozporządzenia. Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odesłał wnioskodawców na drogę postępowania cywilnego. W dniu 1 lutego 2008r. T. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" i wnieśli o wydanie wyroku nakazującego F. B. obniżenie ogrodzenia betonowego, jakie wyżej wymieniony wybudował na granicy jego oraz ich nieruchomości o jeden element tj. o 55 cm. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podkreślili, iż mają świadomość , że sąsiad F. B. nie naruszył przepisów Prawa budowlanego, jednak uważają, iż w ich sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 5 kodeksu cywilnego, który ma w tym wypadku charakter nadrzędny. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą uprzednio w adresowanym do skarżących piśmie z dnia [...] listopada 2007r., dodając jedynie, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skuteczność uruchomienia procesu oceny przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (bezczynności) organu administracji publicznej uwarunkowana jest dopuszczalnością skargi. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest konieczność należenia sprawy zawisłej przed organem administracyjnym do właściwości sądu administracyjnego. Kwestia ta związana jest z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. stanowiącym, iż ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należącej do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (pkt 1) oraz przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Istnienie sprawy w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu art. 1 k.p.a. determinuje późniejszą możliwość skontrolowania, kończącego tę sprawę, aktu administracji w postępowaniu sądowoadminiostracyjnym. Postępowanie administracyjne stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. może zostać wszczęte bądź to na żądanie strony bądź też z urzędu. Orzecznictwo przesądziło przy tym, iż żądanie o charakterze cywilnoprawnym nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.02.2006r., VII SAB/Wa 90/2005, Lex nr 203681). Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż pismo stron skarżących z dnia 19 października 2007r., skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy tylko i wyłącznie kwestii cywilnoprawnych. W piśmie tym T. i J. K. podkreślają, iż zachowanie sąsiada tj. wybudowanie przez niego betonowego ogrodzenia o podanych w piśmie parametrach stanowi działanie bezprawne, bowiem stoi w kolizji z art. 5 kodeksu cywilnego. Podobną argumentację ponawiają zwracając się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie kwestionując powołania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w odpowiedzi na ich pismo z dnia 19 października 2007r. - przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślają jednakże, iż w sprawie, w której domagają się interwencji organu nadzoru budowlanego – wbrew jego twierdzeniom – rodzaj, wysokość i odległość ogrodzenia sąsiada F. B. ma zasadnicze znaczenie, bowiem - ich zdaniem - wskazane wyżej parametry ogrodzenia (rodzaj materiału, wysokość) wskazują na korzystanie przez wyżej wymienionego sąsiada ze swojego prawa w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem. Tym samym naruszony został w ich ocenie przepis art. 5 kodeksu cywilnego. Treść stanowiska skarżących wskazuje, iż domagają się zastosowania przez organy administracji przepisu ustawy, która może stanowić podstawę orzekania przez sądy powszechne w rozpoznawanych przez nich sprawach cywilnych. Natomiast z pewnością wskazany przez T. i J. K. art. 5 kodeksu cywilnego nie może mieć zastosowania na gruncie postępowania prowadzonego przez organy administracyjne, co wynika wprost z przywołanej na wstępie definicji sprawy administracyjnej określonej przez art. 1 k.p.a. Cywilnoprawny charakter żądania skarżących potwierdzają dobitnie sformułowania zawarte we wniesionej do tut. Sądu skardze. T. i J. K. w sposób wyraźny wskazują tam, iż mają świadomość tego, że sąsiad F. B. nie naruszył przepisów Prawa budowlanego, jednak uważają, iż w ich sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 5 kodeksu cywilnego, który ma w tym wypadku charakter nadrzędny. W świetle powyższego uzasadnionym jest stwierdzenie, iż sprawa objęta przedmiotową skargą nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji czyni tę skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W tym miejscu należy równocześnie wskazać, iż nawet, gdyby wniosek skarżących zawierał żądania o charakterze administracyjnoprawnym (a więc podlegające rozpoznaniu w postępowaniu przed organem administracji), to pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogłoby stać się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżalne do sądu administracyjnego formy działania administracji publicznej wymienia art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., zgodnie z którym zakres przedmiotowy postępowania sadowoadministracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Oczywistym jest, iż pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2007r. nie mieści się w katalogu objętym pkt od 1 do 3 oraz od 4a do 8. Można by więc jedynie rozważać czy pismo to stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przepisie tym mowa jest o akcie (czynności) podjętym w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, akt ten skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Takiego charakteru z pewnością nie posiada pismo organu nadzoru budowlanego, które ma jedynie informacyjny charakter. Nie rodzi ono dla stron skarżących żadnych bezpośrednich obowiązków. Nie jest również źródłem jakichkolwiek bezpośrednich ich uprawnień. Nie wynikają tym samym z niego bezpośrednio żadne wiążące konsekwencje prawne dla tych podmiotów. W takiej zaś sytuacji nie można uznać pisma tego za akt (czynność), w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co w konsekwencji powoduje, iż nie mogłoby ono zostać skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego. Dostrzegając zatem niedopuszczalność skargi, Sąd odrzucił ją na mocy art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 P.p.s.a.