II SA/Rz 1441/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa [....] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. sp.k. w [...] kwotę 617 zł /słownie: sześćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1441/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z/s w [...] (dalej w skrócie: "Skarżący" lub "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm. - dalej "u.t.d."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzona została kontrola stacjonarna przewoźnika A Sp. z o.o. Sp.k. w [...] na linii komunikacyjnej R. – D. – T. Kontrola stacjonarna została przeprowadzona w formie obserwacji w miejscowości D. na przystanku pośrednim pn. "[...]" w godzinach od 07:30 do 10:00. W jej trakcie stwierdzono naruszenie warunków zezwolenia polegające na braku realizacji kursu z R. do T. z godziny 08:35 w ramach zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2016 r. (linia regularna R. – D. –T.). Stwierdzono także, że przewoźnik na przystankach w miejscowości D. pn.: "[...]", "D. ul. [...] szpital", "D. ul. [...]", "D. ul. [...] ([...])" nie podał do publicznej wiadomości rozkładu jazdy. Wyniki kontroli zostały przedstawione w "Sprawozdaniu z kontroli (kontrola pozaplanowa)" z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 18b ust. 2 pkt 5 oraz art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d., nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3 000 zł, za naruszenie określone w lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na wykonywaniu przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego tj. brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 32, art. 33 § 2, art. 40 § 2, art. 109 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji Spółce a nie pełnomocnikowi - adw. I.P. (mimo dołączenia do akt sprawy odpisu pełnomocnictwa), naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi i wyznaczenie terminu przeglądania akt na dzień [...] czerwca 2018 r. i mimo prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (wydanie decyzji nastąpiło już [...] czerwca 2018 r.); naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych; naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez m. in. niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności brak przesłuchania kierowcy oraz samej strony odwołującej, a także niewyjaśnienie wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a także pominięcie niektórych istotnych aspektów sprawy, tj. faktu, że kurs z godziny 8:35 w rzeczywistości nie mógł się odbyć z przyczyn niezależnych od Spółki oraz, że rozkłady jazdy zostały podane do publicznej wiadomości, ale z niewiadomych przyczyn zostały usunięte przez osoby trzecie. Odwołująca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez wszczęcie postepowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sytuacji gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ zaznaczył, że treść art. 92a u.t.d. została zmieniona przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1481 - zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). Jednakże związany jest brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że "Do spraw dotyczących naruszeń: obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - sankcjonowanych administracyjnymi karami pieniężnymi, powstałych i ujawnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." W dalszej części powołując się na art. 92a ust. 6, art. 18b u.t.d. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył na Spółkę karę pieniężną za wykonywanie przewozu regularnego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, tj. brak realizacji kursu wynikającego z zatwierdzonego przez organ rozkładu jazdy (naruszenie ujęte w pkt 2.2.3 Załącznika nr 3 do u.t.d.). Stwierdzenie ww. naruszenia, nastąpiło w toku przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], kontroli drogowej a opis stwierdzonych naruszeń znalazł się w "Sprawozdaniu z kontroli (kontrola pozaplanowa)" z dnia [...] kwietnia 2018 r. Z dokumentu tego wynika, że kontrola miała na celu sprawdzenie czy przewoźnik przestrzega zasad obowiązujących w przewozach regularnych osób w krajowym transporcie drogowym wynikających z posiadanego zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2016 r. na komunikacyjną linię regularną R. – D. – T. Kontrolą objęto kurs z godziny 08:35, który powinien się odbyć w dniu 18.04.2018 r. z R. do T. Kontrolujący stwierdzili brak realizacji kursu z godziny 08:35 odbywającego się z R. do T. W ocenie Kolegium w toku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania nie naruszono przepisów K.p.a. i prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, który nie budzi wątpliwości. Dokonane ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, który potwierdza fakt naruszenia przez przewoźnika warunków wykonywania przewozów regularnych osób określonych w art. 18b ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a u.t.d., polegającego na braku realizacji planowanego kursu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że są one chybione i nie zasługują na uwzględnienie. Nie zostały bowiem naruszone ani przepisy u.t.d. i przepisy procedury administracyjnej. Jako niezasadny organ uznał zarzut braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, bowiem w postępowaniu Spółka nie była reprezentowana przez pełnomocnika, zatem prawidłowo została wysłana na adres Spółki. Ponadto, wbrew zarzutom odwołania, organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., zawiadomił stronę postępowania o zakończeniu postępowania administracyjnego, które doręczone zostało stronie w dniu [...] czerwca 2018 r. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji strona miała wystarczający okres czasu na zapoznanie się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Na każdym etapie postępowania strona była informowana o podejmowanych czynnościach. Organ I instancji w sposób dokładny i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Odnośnie zarzutu braku przesłuchania kierowcy i przesłuchania strony odwołującej Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona w toku postępowania przed organem I instancji nie wnosiła o przeprowadzenie takiego dowodu, jak również nie przedstawiła dowodu na to, że kurs objęty kontrolą nie został zrealizowany wskutek zaistnienia niezależnych od przewoźnika okoliczności, które uniemożliwiły jego wykonanie. Organ przypomniał, że powodem przeprowadzenia kontroli pozaplanowej na ww. linii komunikacyjnej była informacja o braku realizacji ww. kursu, zawarta w piśmie (skardze) z dnia [...] marca 2018 r. Nadto wyniki kontroli w dniu [...] kwietnia 2018 r. w D. na przystanku pn. "D. ul. [...]", stwierdzające nierealizowanie planowego kursu, brak rozkładów jazdy na przystankach, na których powinien się zatrzymywać przewoźnik, brak danych na stronie internetowej przewoźnika o rozkładzie jazdy jak i brak możliwości zakupu przez kontrolujących biletu na tejże stronie na linię R. – D. – T. jednoznacznie wskazują na fakt nierealizowania przez Spółkę przewozów osób w ramach zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2016 r. na ww. linii komunikacyjnej. Jako chybiony SKO oceniło zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał także żaden z przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przypadków wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego. Strona w żaden sposób nie wykazała, że naruszenie przez nią warunków posiadanego zezwolenia nastąpiło wskutek zdarzeń, których nie mogła przewidzieć, bądź wystąpiły nadzwyczajne okoliczności powodujące wyłączenie odpowiedzialności. Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że brak realizacji planowanego kursu jest naruszeniem przez przewoźnika warunków zawartych w zezwoleniu, którego częścią jest rozkład jazdy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyżej opisaną decyzję złożyła Spółka wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 32, art. 33 § 2, art. 40 § 2, art. 109 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji jedynie Spółce a nie pełnomocnikowi (mimo dołączenia do akt sprawy odpisu pełnomocnictwa), - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi a nadto zgodnie z ustaleniami termin przeglądania akt został wyznaczony na dzień [...] czerwca 2018 r. i mimo prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów wydanie decyzji nastąpiło już [...] czerwca 2018 r. (co dla strony jest niezrozumiałe); - art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych; - art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez m. in. niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie szeregu argumentów mających wpływ na wydanie decyzji, w szczególności brak przesłuchania kierowcy oraz samej strony odwołującej; - art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez wydanie dwóch decyzji o tej samej treści i tym samym numerze nakładających na Spółkę trzy kary pieniężne dotyczące tego samego naruszenia, tj. rzekomego niezrealizowania zezwolenia nr [...] i wskazanych w nim kursów do T. z godziny 8:35 i 9:04, podczas gdy dotychczasowa praktyka w podobnych sprawach polegała na nałożeniu jednej kary za brak realizacji kilku kursów w ramach tego samego zezwolenia; - art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady praworządności i niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a także pominięcie niektórych istotnych aspektów sprawy, tj. faktu, że kurs z godziny 8:35 w rzeczywistości nie mógł się odbyć z przyczyn niezależnych od Spółki oraz, że rozkłady jazdy zostały podane do publicznej wiadomości, ale z niewiadomych przyczyn zostały usunięte przez osoby trzecie; - art. 92c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w sytuacji gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Spółka naruszyła warunki zezwolenia poprzez brak realizacji kursów w sytuacji, gdy kurs z godziny 8:35 nie mógł odbyć się z przyczyn niezależnych od strony skarżącej; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że strona naruszyła warunki zezwolenia poprzez brak podania do publicznej wiadomości rozkładów jazdy, podczas gdy w rzeczywistości rozkłady jazdy na przystankach zostały umieszczone, a usunięto je w niewiadomych okolicznościach, na co strona nie miała wpływu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Badając sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie bezpośrednio z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wskutek przeprowadzonej w sprawie kontroli podmiotu skarżącego jako realizującego drogowe przewozy pasażerskie, zostały na niego nałożone dwiema odrębnymi decyzjami kary w wysokości 3 000 zł każda za brak realizacji kursów wynikających z zatwierdzonego rozkładu jazdy (jedna kara jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, druga objęta jest toczącym się równolegle postępowaniem sądowym w sprawie oznaczonej sygn. II SA/Rz 1442/18). O ile sam fakt naruszenia warunków zezwolenia nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany, to należy zwrócić uwagę, że wydane przez Marszałka Województwa [...] jako organ I instancji w poszczególnych sprawach decyzje opatrzone są nie tylko tymi samymi datami ([...] czerwca 2018 r.), ale także takimi samymi numerami ([...]). W zaistniałej sytuacji powstała zatem wątpliwość, czy jest to w istocie jedna decyzja, na co wskazuje tożsamość daty i numeru, czy też dwie odrębne decyzje. Mimo kwestionowania przez stronę skarżącą wymierzenia dwóch kar za to samo (tj. jedno) naruszenie, na okoliczność tę nie zwróciło uwagi orzekające w trybie odwoławczym SKO, utrzymując w mocy decyzje Marszałka. W ocenie Sądu, organ odwoławczy mimo powinności dokonania w takim przypadku oceny prawidłowości rozstrzygnięć organu pierwszej instancji pod kątem ustalenia, czy w sprawie zasadnie doszło do wymierzenia dwóch odrębnych kar i czy prawidłowo zostało to dokonane odrębnymi decyzjami, ewidentnie mimo zgłaszanych na etapie postępowania odwoławczego zarzutom, uchylił się od tego obowiązku, a tym samym od ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a. Mimo że charakter stwierdzonych naruszeń dotyczy głównie postępowania drugoinstancyjnego, opisane uchybienia jakimi dotknięta jest decyzja organu I instancji uzasadnia w ocenie Sądu uchylenie tak zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka. Z tego względu przedwczesne stało się odniesienie przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów, gdyż dopiero w sytuacji przesądzenia, że decyzje organów administracji zapadły w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, możliwe będzie przejście do oceny zasadności zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. orzekła jak w pkt I sentencji wyroku o uchyleniu decyzji organu I i II instancji. O kosztach obejmujących opłacony wpis od skargi (120 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).