II SA/Rz 145/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymany nim w mocy punkt pierwszy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 415 zł /słownie: czterysta piętnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 145/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...].12.2004 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone zażaleniem E. P., reprezentowanej przez pełnomocnika I. K., postanowienie Starosty [...] z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji B. W. p.n.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku produkcyjno-gospodarczego na magazynowy" na działce nr ewid. 1823 w miejscowości K., gmina [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych pod warunkiem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z opłatami. Wskazane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 i 144 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytoczył, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji B. W. określonej wyżej w zakresie ochrony gruntów rolnych pod warunkiem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z opłatami. W zażaleniu I. K. – pełnomocnik E. P. – zarzuciła, że dotychczasowa działalność gospodarcza B. W., polegająca na prowadzeniu betoniarni, spowodowała degradację i zanieczyszczenie gleby na działce nr 1829. Na dowód tego załączyła do akt wynik badania gleby. Wniosła również o przeprowadzenie oględzin celem ustalenia skażenia gleby. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 3 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266/ ochrona gruntów rolnych polega na: 1/ ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne, 2/ zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, 3/ rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze, 4/ zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Przedmiotem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest grunt objęty inwestycją. W przedmiotowej sprawie skarżąca podnosi, iż degradacji podlega grunt sąsiadujący z działką objętą inwestycją, czyli jest to zarzut nie dotyczący uzgodnienia przez starostę. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin jej działki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca E. P. działająca przez pełnomocnika adw. B. N. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według spisu kosztów. Zarzuciła obrazę prawa materialnego, tj.: 1/ art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3.12.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm./, polegającą na braku zapobiegania przez organ I instancji degradacji i dewastacji gruntów rolnych przez wydanie postanowienia, które zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem, 2/ art. 11 ust. 4 w/w ustawy, polegające na obejściu prawa przez pozytywne zaopiniowanie zmiany użytkowania budynku pod warunkiem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów powinno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, 3/ zarzuciła również obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie organu II instancji polegające na utrzymaniu w mocy "pozytywnej decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych" wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy opiniowany grunt rolny został w wyniku prowadzonej przez właściciela dotychczasowej działalności gospodarczej tak zdegradowany, że spowodował skażenie sąsiedniej działki należącej do skarżącej oraz art. 75 k.p.a., polegający na nieuwzględnieniu dowodu z badania gruntu skarżącej, wykazującego skażenie jej działki w miejscu przylegającym do gruntu opiniowanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła, że organ I instancji prowadzi inną sprawę z wniosku I. K. dotyczącą doprowadzenia przez właściciela działki nr 1823 do skażenia działki skarżącej nr 1829. Organ ten wykazał zadziwiającą opieszałość w załatwieniu tej sprawy, ponieważ w międzyczasie od zlecenia badań w dniu 12.03.2004 r. do czasu pobrania próbek gleby w dniu 18.06.2004 r. z przylegającej działki nr 1829, dokonano w dniu 17.06.2004 r. zmiany oznaczenia klasy gleby działki nr 1823 stanowiącej własność B. W. z klasy III /jaką posiadają wszystkie grunty w tym rejonie/ na klasę grunty orne IVa – 21 arów i użytki rolne zabudowane BR IVa – 19 arów, na którym znajduje się budynek produkcyjny podlegający uzgodnieniu. W takiej sytuacji na podstawie wiedzy urzędu nie było podstawy do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Pismem z dnia 20.10.2004 r. Starosta Powiatowy poinformował SKO, że budynek produkcyjno-gospodarczy położony jest na gruncie klasy IVa i nie podlega ochronie o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z powyższym nie podlega wyłączeniu. Zmiana oznaczenia klasy gruntu nastąpiła dopiero z dniem 17.06.2004 r., a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].07.2000 r. inwestor nie posiadał zezwolenia na wyłączenie gruntów /wówczas klasy III/ z produkcji rolnej. W takiej sytuacji zdaniem skarżącej, Kolegium stosownie do art. 138 k.p.a. powinno uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Pozytywne zaopiniowanie zmiany sposobu użytkowania budynku pod warunkiem uzyskania przez inwestora wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest obejściem art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje nieważnością postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa polegało na tym, że inwestorowi nie mającemu wyłączonego gruntu z produkcji rolnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, Starosta [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynków. Skoro brak wcześniejszej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej skutkuje nieważnością decyzji o pozwoleniu na budowę, to w konsekwencji nieważne jest również pozwolenie na użytkowanie /wyrok NSA z 14.10.1998 r., IV SA 1627/96 – LEX nr 43764/. W tym stanie faktycznym nie było podstawy do pozytywnego uzgodnienia sposobu użytkowania budynków, skoro pozwolenie na użytkowanie jest nieważne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodało, że zarzut obejścia art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest nieuzasadnionym, gdyż uzgodnienie będące przedmiotem skargi zostało wydane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nie o wydanie pozwolenia na budowę jak sugeruje skarżąca. Zastrzeżenie dopełnienia warunku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej zawarte w postanowieniu organu I instancji zostało wydane przed pozwoleniem na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, m. innymi z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, że obowiązek współdziałania organów w procesie wydawania decyzji istnieje tylko wtedy, gdy wynika to z przepisów prawa materialnego. Przedmiotem sprawy głównej jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji o nazwie: "Zmiana sposobu użytkowania budynku produkcyjno-gospodarczego na magazynowy na działce nr 1823, położonej w K.". Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, zmiany Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492/, nazwanej dalej ustawą z dnia 27.03.2003 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne lub leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że organ właściwy w sprawie głównej /Burmistrz Miasta i Gminy [...]/ był zobowiązany przez wskazany przepis prawa materialnego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy m. innymi z właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych i w tym celu zgodnie z art. 106 § 2 i 5 k.p.a. powinien wydać postanowienie /niezaskarżalne/ i zawiadomić strony o wystąpieniu do właściwego organu o zajęcie stanowiska w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie administracyjnej organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych był w I instancji Starosta [...] /art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266/. Organ współdziałający we wskazanym zakresie obowiązany był zbadać sprawę i zająć stanowisko pod kątem obowiązujących przepisów, czyli na tle w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /art. 3 ust. 1/. Zbadanie sprawy polega na jej wyjaśnieniu pod względem faktycznym i prawnym. Poczynione ustalenia faktyczne i dowody z nimi związane, powinny być zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a. Starosta [...] nie poczynił w sprawie żadnych ustaleń. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia: "Organ uzgadniający po zapoznaniu się z zakresem wniosku o wydanie w/w decyzji o warunkach zabudowy dokonał analizy przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów oraz w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych". Nie wskazał na czym ta analiza polegała, na jakich opierała się faktach, co prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż organ I instancji w ogóle nie prowadził w sprawie postępowania wyjaśniającego i tym samym naruszył art. 7, art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Organ II instancji /Samorządowe Kolegium Odwoławcze– art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ również pod tym względem sprawy nie badał. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przytoczył żadnych ustaleń faktycznych, a jedynie przytoczył tekst art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dodał, że skoro przedmiotem "opiniowania" decyzji o warunkach zabudowy jest grunt objęty inwestycją, zatem zarzut podniesiony w zażaleniu, iż degradacji podlega grunt sąsiedni nie ma znaczenia w sprawie. Z tego względu organ II instancji nie uwzględnił wniosku żalącej się o przeprowadzenie dowodu z oględzin. Oznacza to, iż organ II instancji popełnił takie same uchybienia procesowe, co organ I instancji. Trzeba w tym miejscu nadmienić, że działanie organu zażaleniowego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, polegającym na ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji przede wszystkim powinien ocenić, czy zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a jeżeli nie, czy istnieje możliwość jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Skoro w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zatem zaistniała przesłanka określona w art. 138 § 2, która ze względu na zasadę dwuinstancyjności /art. 15 k.p.a./ wyłączyła w tym przypadku możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. Przytoczona argumentacja prowadzi do wniosku, że organ zażaleniowy nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. /utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia/. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c), art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów postępowania weszły następujące składniki: 1/ wpis od skargi w kwocie 100 zł, 2/ wynagrodzenie adwokata w kwocie 300 zł, 3/ opłata skarbowa od pełnomocnictwa 15 zł. Organ współdziałający przy wydawaniu decyzji zajmuje się tylko kwestią będąca przedmiotem uzgodnienia, zatem wbrew niektórym zarzutom podniesionym w skardze nie mógł zajmować się innymi odrębnymi sprawami poruszonymi w skardze. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględnią n/w wskazówki Sądu: 1/ Zbadają, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, położonego na działce nr 1823, jest dopuszczalna na tle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych, 2/ wydane rozstrzygnięcie uzasadnią z zachowaniem w warunków określonych w art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.