II SA/Rz 1455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi T. S. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1a i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") - odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. Z. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie można ustalić od kiedy istnieje niezdolność do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności wskazało, że konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wbrew zatem stanowisku Burmistrza, okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało jednak, że decyzją z dnia [...] października 2018 r. Prezes KRUS przyznał skarżącej rentę rolniczą z tytułu niezdolności. Renta ta została przyznana bezterminowo, co oznacza, że całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie przepisy jest trwała i nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego. Tym samym skarżąca jest trwale i całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym jak i poza nim, co wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej i stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając: - naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz w art. 12 § 1 k.p.a.; - naruszenie dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a.; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez przyjęcie, że okoliczność pobierania renty stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niczym nie poparte twierdzenie wywiedzione przez SKO, że całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym oznacza niezdolność do pracy poza gospodarstwem rolnym. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadzenie wystarczającego i wyczerpującego materiału dowodowy niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dalej skarżąca stwierdziła, że organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. przyjęły, że skoro ma ona ustalone prawo do renty z KRUS z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie organy nie poczyniły żadnych ustaleń w kierunku wykazania, czy posiadanie renty oznacza całkowitą niezdolność do pracy poza gospodarstwem rolnym. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że pobieranie renty rolniczej, warunkiem przyznania której była całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, nie przesądza o całkowitej niezdolności do pracy poza gospodarstwem rolnym. Nie może mieć zaś przesądzającego znaczenia uznanie za niecelowe przekwalifikowanie zawodowe. W dalszym ciągu nie wyklucza to bowiem ewentualnego zatrudnienia poza rolnictwem (bez konieczności takiego przekwalifikowania). Wykluczenie takiej możliwości na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga wyjaśnienia, czy z uwagi na stan zdrowia skarżącej nie ma obiektywnej możliwości jakiegokolwiek zarobkowania, także poza pracą w gospodarstwie rolnym. Jak dotąd organy takiej okoliczności nie badały i nie wykazały. Zdaniem skarżącej legitymowanie się orzeczeniem o trwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest tożsame z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydawanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W związku z powyższym nie wyklucza ono z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO, która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy, odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach procedury odwoławczej słusznie nie podzieliło argumentacji organu I instancji, iż przyczyna odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności. Dokonało ono prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., przywołując wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Sąd w całości to stanowisko akceptuje. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji SKO stwierdziło, że zgodnie z powołanym przez organ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do renty. SKO wywiodło, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni ma przyznaną rolniczą rentę z tytułu niezdolności do pracy, stałą, od dnia 20 sierpnia 2018 roku. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174 z późn. zm.) rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaje się jako rentę stalą, jeżeli całkowitą niezdolność ubezpieczonego do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego. W pozostałych przypadkach renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje jako renta okresowa przez okres wskazany w decyzji Prezesa Kasy. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium przyjęło, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Nie podejmuje ona bowiem zatrudnienia z obiektywnych przyczyn, głównie leżących po jej stronie. Wnioskodawczyni przyznano prawo do renty rolniczej na stałe, co oznacza, że jest trwale całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym jak i do podjęcia jakiejkolwiek pracy (brak celowości przekwalifikowania zawodowego). Tym samym, wg Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pozytywna przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 in fine). Sąd w stanie faktycznym sprawy tego stanowiska nie podziela. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wyroku wynika więc, że jeżeli osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to nie ma do niej zastosowania przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Podkreślenia także wymaga, że wprawdzie TK pogląd swój wyraził na tle renty pobieranej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale pamiętać trzeba, że z art. 3 pkt 3 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o rentach, to oznacza to również rentę z ubezpieczenia społecznego rolników. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, przywołany wyrok TK ma również zastosowanie do sytuacji, w której podmiot sprawujący opiekę nad osobą niepełnosprawną uprawniony jest do renty na podstawie innych przepisów, a przyznanie tej renty nie było warunkowane jego całkowita niezdolnością do pracy. Taka wykładnia wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku TK. Skarżąca, co jest bezsporne, ma przyznaną rentę z ubezpieczenia społecznego rolników w związku z uznaniem jej za trwale i całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Organy przyjęły więc, że trwała i całkowita niezdolność skarżącej do pracy w gospodarstwie rolnym jest tożsama z trwałą i całkowitą niezdolnością do jakiejkolwiek pracy, z czym nie zgadza się skarżąca. Zdaniem Sądu rację ma skarżąca. Pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w systemie powszechnym i całkowitej niezdolności do pracy w systemie rolniczym jest w pewnym stopniu podobne. W oby przypadkach oznacza stan uniemożliwiający wykonywanie pracy. Zachodzą jednak między nimi pewne różnice; w systemie powszechnym punktem odniesienia jest jakakolwiek praca, natomiast w systemie rolniczym chodzi o niemożność wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. To rozróżnienie wynika z tego, że gospodarstwo rolne należy z reguły do rolnika (a co najmniej jego posiadanie) i stanowi związany z nim warsztat pracy. W systemie pracowniczym, oceny niezdolności do pracy dokonuje się nawet w ujęciu hipotetycznym, odnosząc ja do różnych stanowisk pracy (warunek całkowitej niezdolności do jakiejkolwiek pracy), gdyż nie są wykluczone sytuacje, że dochodzący renty pracownik nie pracuje albo nie chce pracować. Natomiast niezdolność do pracy w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oznacza taki stan nasilenia dolegliwości chorobowych, który wyklucza podjęcie jakichkolwiek czynności związanych z pracą w gospodarstwie rolnym. Zatem nie każdy gorszy stan zdrowia i sprawności psychofizycznej rolnika uzasadnia prawo do renty. Jeżeli ustawodawca w systemie rolniczym nie rozróżnił i nie daje ochrony rentowej w przypadku częściowej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, lecz tylko przy całkowitej, to oznacza to, że w ustaleniu takiego stopnia niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym chodzi o wyraźną granicę tej niezdolności - a więc o sytuację, gdy rolnik z powodu naruszenia sprawności organizmu nie może osobiście wykonywać żadnej pracy przypisanej do gospodarstwa rolnego. Uzasadnia to tezę, że dopiero taki stopień niezdolności do pracy, określanej jako całkowita, wyznacza granicę w kwalifikacji rzeczywistej sprawności psychofizycznej ubezpieczonego do pracy w gospodarstwie rolnym. Nie obejmuje zatem sytuacji, gdy rolnik nie utracił w pełni możności wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, czyli gdy wystąpiła utrata sprawności do pracy w stopniu mniejszym niż całkowita. Nawet jeśli gorszy stan zdrowotny powoduje ograniczenie zdolności do pracy, lecz nie czyni jej niemożliwą, to brak jest przesłanki do ustalenia prawa do renty rolniczej (tak słusznie Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III AUa 938/15). W stanie faktycznym sprawy, wbrew stanowisku SKO, nie zostało więc ustalone, że skarżąca nie mogła zrezygnować z podejmowania zatrudnienia (art. 17 ust. 1 in fine w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Pobieranie renty rolniczej, warunkiem przyznania której była całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, nie przesądza o całkowitej niezdolności do pracy poza gospodarstwem rolnym. Nie wiadomo bowiem, czy skarżąca jest zdolna do pracy, choćby częściowo poza gospodarstwem rolnym. Okoliczność ta nie była badana przez organy. Zgodnie z art. 21 ust. 5 i 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym uznaje się za trwałą, jeżeli ubezpieczony nie rokuje odzyskania zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 426; dalej: "ustawa o rehabilitacji"), osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Ust. 2 powyższego przepisu stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 1, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym określa stopień niepełnosprawności zgodnie z art. 5 i 62 oraz wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3. Z art. 5 ustawy o rehabilitacji wynika zaś, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa m.in. o całkowitej niezdolności do pracy. Wskazania z art. 6b ust. 3 ustawy o rehabilitacji dotyczą zaś m.in. odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby (pkt 1) oraz zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej (pkt 3). Jak z powyższego wynika, to nie organy w ramach rozstrzygania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione do oceny, czy skarżąca jest całkowicie lub częściowo niezdolna do pracy, tylko kwestia ta musi wynikać z orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W sprawie niniejszej, co jest niekwestionowane, skarżąca takiego orzeczenia nie przedłożyła, gdyż wcześniej o nie nie wystąpiła, a co jest wymagane z mocy art. 6b ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wydawane jest ono bowiem m.in. na wniosek osoby zainteresowanej. Obowiązek zaś przedłożenia takiego orzeczenia wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). Podkreślenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 24a ust. 2 u.ś.r. w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu, w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym, w odrębnych przepisach, terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji winien zatem zażądać od skarżącej złożenia stosownego orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, a skoro go nie posiadała, to winien jej zakreślić termin na jego uzyskanie. Przede wszystkim zaś powinien ją pouczyć o konieczności wystąpienia, zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ze stosownym wnioskiem do właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o uzyskanie wymaganego orzeczenia. Zaniechanie tych czynności spowodowało, że skarżąca została pozbawiona ewentualnej możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek (tak słusznie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 333/20). Kwestią oczywistą jest, że przedłożenie przez skarżącą stosownego orzeczenia, z którego może wynikać, że jest ona częściowo niezdolna do pracy, nie musi przesądzać o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jej wnioskiem. Aby bowiem uzyskać to świadczenie skarżąca musi spełniać także inną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., a mianowicie wykazać, że nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Rozważania tej kwestii poczynione przez organ odwoławczy są przedwczesne, bowiem bazowały na nieuprawnionym założeniu, że skoro skarżąca jest całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym to również jest całkowicie niezdolna do pracy zarobkowej poza tym gospodarstwem. Przesłanka ta jednak winna być przez organy badana dopiero po uzyskaniu i przedłożeniu przez skarżącą stosownego orzeczenia rozstrzygającego o tej niezdolności (albo jego braku w zakreślonym terminie). Dopiero wówczas, po wystawieniu ewentualnie zaświadczenia o zdolności do pracy (choćby częściowej) organy rozstrzygną kolejny kluczowy w sprawie problem wiążący się z pobieraniem świadczenia rentowego w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne. Tym niemniej należy zwrócić uwagę na to, że w przypadku pozytywnych ustaleń dla skarżącej świadczenie pielęgnacyjne powinno być wypłacane w pełnej wysokości po zawieszeniu prawa do renty. Analogiczne stanowisko, jak na gruncie niniejszej sprawy zajęły wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach: z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 861/20, z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1195/20, z dnia 19 maja 2021 r., sygn. IV SA/Po 286/21, z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ke 363/21, z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. III SA/Gd 1073/20. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.