II SA/Rz 1456/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 września 2024 r. nr 394884675 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 marca 2024 r., nr 394884675. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS lub organ odwoławczy) z 26 września 2024 r. nr 394884675, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ I instancji) z 8 marca 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że wnioskiem z 28 marca 2023 r. H. S. (dalej: Skarżąca) wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – O. S., na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024r. Skarżąca wskazała, że jest obywatelką Ukrainy, która wraz z dziećmi przybyła do Polski w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Decyzją z 4 kwietnia 2023 r., ZUS przyznał wnioskodawczyni prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko, na cały okres świadczeniowy 2023/2024, w pełnej wysokości. Kolejno w dniu 20 września 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącej, o przyznanie świadczenia "Dobry start", w związku z którym organ zweryfikował zapisy w rejestrze Straży Granicznej i SPEC PESEL i ustalił, że Skarżąca wraz z dziećmi utraciła uprawnienia pobytowe w Polsce z dniem 30 czerwca 2023 r. w związku z zarejestrowaniem się w systemie zabezpieczenia społecznego w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Mając na względzie ustalony stan faktyczny, organ I instancji decyzją z 25 października 2023 r. uchylił Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko od 1 lipca 2023 r. Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. ZUS, działając z urzędu, ustalił jednak, że w rejestrze Straży Granicznej zostały wprowadzone zmiany. Nowe zapisy potwierdziły, że Skarżąca posiadała prawo do legalnego pobytu w Polsce w okresie od 14 marca 2022 r. do 2 kwietnia 2022 r., od 31 lipca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. oraz od 7 września 2023 r. Natomiast w rejestrach dzieci Skarżącej – w tym O., wprowadzono informację o ich legalnym pobycie w Polsce w okresie od 14 marca 2022r. do 30 czerwca 2023r. oraz od 21 listopada 2023 r. Zgodnie z powyższymi zapisami, ZUS stwierdził że Skarżąca nie posiada legalnego pobytu w Polsce w okresie od 1 lipca 2023 r. do 6 września 2023 r., natomiast jej dzieci w okresie od 1 lipca 2023 r. do 20 listopada 2023 r. Na tej podstawie, opisaną na wstępie decyzją z 8 marca 2024 r. ZUS uchylił decyzję własną z 25 października 2023 r. i przyznał Skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko O. S. na okresy: - 1 czerwca 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. – [...] zł miesięcznie, - 1 listopada 2023 r., do 31 grudnia 2023 r. – [...] zł miesięcznie oraz - 1 stycznia 2024 r., do 31 maja 2024 r. – [...] zł miesięcznie W odwołaniu od tej decyzji, Skarżąca domagała się przyznania świadczenia także za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 października 2023 r. wskazując, że w okresie wakacyjnym przebywała wraz z dziećmi w [...], gdzie mieszka jej mąż, ojciec dzieci. Pobyt ten nie przekroczył jednak 30 dni. Na okres pobytu, Skarżąca i dzieci zostali zgłoszeni w [...] systemie pomocy społecznej, gdyż umożliwiało to legalny pobyt w hotelu dla uchodźców. Skarżąca podniosła, że po powrocie do Polski, mąż zgłosił w [...] urzędzie, że wraz z dziećmi opuściła [...]. Na potwierdzenie pobytu w Polsce, Skarżąca przedłożyła m.in. certyfikaty językowe dzieci uzyskane po zakończeniu półkolonii językowej z sierpnia 2023r., zaświadczenia z 12 września 2023 r. ze szkoły, do której uczęszczają dzieci i swoją umowę -zlecenie z 25 sierpnia 2023 r. Organ odwoławczy, w wyniku ponownej weryfikacji zapisów w rejestrze Straży Granicznej ustalił, że w rejestrze Skarżącej nadal widnieje zapis potwierdzający, że w okresie od 1 lipca 2023 r. do 6 września 2023 r. nie posiadała legalnego pobytu w Polsce. Zmianie nie uległy również zapisy w rejestrach dzieci, które zgodnie z zapisami widniejącymi w rejestrze nie posiadały legalnego pobytu w Polsce w okresie od 1 lipca 2023 r. do 20 listopada 2023 r. Mając na uwadze powyższe, opisaną na wstępie decyzją z 26 września 2024 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] marca 2024 r. W skardze na ww. decyzję Prezesa ZUS Skarżąca podała, że od wybuchu wojny na Ukrainie i przekroczeniu granicy polsko-ukraińskiej, nieprzerwanie mieszka i pracuje w [...]. W dniach od 27 czerwca 2023 r. do 24 lipca 2023 r. wraz z dwójką dzieci przebywała w [...] odwiedzając męża i pełnoletniego syna. Po powrocie do Polski kontynuowała pracę zaś jej dzieci od września 2022 r. kontynuowały naukę w [...]. Zwróciła na konto ZUS 4 000 zł za okres od lipca do października. W opinii Skarżącej, posiada ona legalny, nieprzerwany pobyt w Polsce od 14 marca 2022 r. W skardze powołała się na terminy przekraczania granicy polsko-ukraińskiej oraz oświadczyła, że nie pobierała i nie pobiera w [...] żadnej pomocy finansowej. W dniu 10 października 2024 r. wysłała do Straży Granicznej w [...] pismo dotyczące skorygowania niepoprawnej daty przekroczenia granicy z Ukrainą. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2025 r. Skarżąca podkreśliła, że pobyt w [...] został odnotowany w [...] systemie pomocy uchodźcom, po to aby umożliwić rodzinie wspólne zamieszkiwanie w hotelu dla uchodźców. Skarżąca wraz z dziećmi wróciła do Polski 24 lipca 2023 r. jednakże prawdopodobnie bariera językowa spowodowała, że nie zostało to prawidłowo odnotowane. Na potwierdzenie przyjazdu przedłożyła trzy kopie kart pokładowych, wskazujące na przylot Skarżącej wraz z dziećmi do Krakowa 24 lipca 2023 r. oraz zaświadczenie o dochodach uzyskanych w Polsce od sierpnia do października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. , rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organy orzekające w sprawie, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, ograniczyły się do zbadania wyłącznie danych wynikających z oficjalnych rejestrów, gdy tymczasem obowiązkiem organu administracji państwowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest dążenie do ustalenia prawdy materialnej, w oparciu o wszelkie dostępne dowody. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.- zwanej dalej ustawą), obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, na wniosek złożony w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium RP, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 736, dalej: u.e.l.). Obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w ust. 1, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d u.e.l. i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (ust. 1a). Przepis art. 8 pkt 24a lit. d u.e.l. stanowi zaś, że w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzony jest status cudzoziemca oznaczony jako UKR – w przypadku osoby, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium RP w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium RP, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 czerwca 2024 r. Uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy (tj. legalnego pobytu) pozbawia obywatela Ukrainy wyjazd z terytorium RP na okres powyżej 30 dni (art. 11 ust. 2 ustawy). Kwestia rejestru została uregulowana w art. 3 cytowanej ustawy. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy (...). W rejestrze tym przechowuje się m.in. informację o dacie początkowej okresu pobytu na terytorium RP uznawanego za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy (art. 3 ust. 4 pkt 3). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy w przypadku gdy wjazd obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, na terytorium RP nie został zarejestrowany przez komendanta placówki Straży Granicznej podczas kontroli granicznej lub nastąpił przez granicę, na której nie jest prowadzona kontrola graniczna osób przekraczających tę granicę, Komendant Główny SG rejestruje pobyt obywatela Ukrainy na terytorium RP, na jego wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 5 ustawy Komendant Główny SG umieszcza dane w rejestrze, o którym mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez organy gminy informacji o złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Jak wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium RP - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Stosownie do art. 26 ust. 3a ustawy, Komendant Główny SG udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 2-4, oraz dofinansowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2. Zgodnie z art. 26 ust. 3c, 3g, 3h i 3i ustawy, ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 i z rejestru PESEL. Wypłata świadczenia wychowawczego podlega wstrzymaniu, jeżeli otrzymujący te świadczenia obywatel Ukrainy przebywający na terytorium RP, którego pobyt na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, lub dziecko, na które przysługuje świadczenie, wyjedzie z terytorium RP. W przypadku gdy osoba, o której mowa w ust. 3g, wjedzie na terytorium RP, świadczenie wychowawcze wypłaca się od miesiąca, w którym wstrzymano ich wypłatę, o ile są spełnione warunki uprawniające do tego świadczenia. Weryfikując zasadność wniosku o przyznanie świadczenia przez obywatela Ukrainy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy oraz kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego SG (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (w zawierającego informację o statusie cudzoziemca - UKR). Nie oznacza to jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych w ww. rejestrze, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Sąd podkreśla, że obowiązujące przepisy uzależniają przyznanie świadczenia od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego SG stanowi dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie jak zdaje się uważał Organ (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 862/24, z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 806/24, z 10 września 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 974-981, w Białymstoku z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 478/24, w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 257/24, w Gdańsku z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 304-305/24, w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 629/24). W ocenie Sądu rejestr ten ma niewątpliwie funkcję ewidencyjną, a z wpisem do rejestru ustawa wiąże określone skutki, jednak przepisy cytowanej ustawy nie wskazują, że warunkiem legalności pobytu obywatela Ukrainy (o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy) w Polce jest uzyskanie wpisu do rejestru Straży Granicznej. Opierając się na błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy, zdaniem Sądu, organy przedwcześnie wydały negatywne dla Strony rozstrzygnięcie, nie poprzedzając go wnikliwym postepowaniem dowodowym w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. W postępowaniu w ww. zakresie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), ponieważ ustawodawca wyraźnie wskazał przypadki wyłączenia jego stosowania, które nie obejmują ani przyznawania oraz uchylenia i zmiany świadczenia wychowawczego, ani wstrzymania wypłaty tego świadczenia, ani prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 316/23 i z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 8/24). Z akt sprawy wynika, że zarówna Skarżąca jak i dziecko posiadają status uchodźcy UKR - cudzoziemca, któremu nadano numer PESEL w związku z konfliktem na terytorium Ukrainy. Skarżącej przyznano świadczenie wychowawcze na dziecko, informując w treści decyzji o konieczności informowania organu o wyjeździe z terytorium RP, na okres powyżej jednego miesiąca, który to wyjazd pozbawia obywatela Ukrainy prawa do legalnego pobytu w Polsce. Problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest utrata uprawnienia do przyznanego Skarżącej wcześniej świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka - na skutek wyjazdu z Polski, który trwał, bądź nie trwał powyżej 30 dni. Czyniąc ustalenia dowodowe w przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie skupił się wyłącznie na danych wynikających z oficjalnych rejestrów tj. rejestru Straży Granicznej, gdy tymczasem organ administracji publicznej zobowiązany jest do czynienia ustaleń zgodnie z zasadą prawdy materialnej, nie zaś prawdy formalnej. Skarżąca przedłożyła do akt postępowania dokumenty, mogące wskazywać na to, że jej twierdzenia o powrocie do Polski w dniu 24 lipca 2023 r. są prawdziwe : zaświadczenia o udziale dzieci w kursie językowym w sierpniu 2023 r. zaświadczenia o realizacji przez dzieci obowiązku szkolnego z września 2023 r. oraz własne zaświadczenie o zatrudnieniu ze spornego okresu. Sprowadzając postępowanie dowodowe jedynie do badania rejestru Straży Granicznej oraz nie biorąc pod uwagę przedłożonych przez Skarżącą materiałów dowodowych, organ naruszył zasady prowadzenia postępowania dowodowego poprzez pominięcie dostępnych dowodów i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu rzetelnej weryfikacji uprawnienia Skarżącej do świadczenia wychowawczego. Skoro Skarżąca kwestionowała odmowę przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego, uprawdopodobniając swoje twierdzenia, organy ZUS miały obowiązek wyjaśnić okoliczności podawane przez Skarżącą z wykorzystaniem instrumentów przewidzianych zarówno w ustawie jak i K.p.a. Zgodnie z art. 26 ust. 3i ustawy, ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego "w szczególności" na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, i z rejestru PESEL. O ile zatem sięgnięcie do przedmiotowych rejestrów, w celu zweryfikowania prawa Skarżącej do otrzymywania przyznanego jej świadczenia, było zasadne, to już w sytuacji gdy Skarżąca przedłożyła dowody przeciwne – czynienie ustaleń wyłącznie na podstawie danych wynikających z rejestrów zasadnym nie było. Dane z rejestrów publicznych stanowią bowiem tylko jeden z możliwych środków dowodowych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 629/24). W ocenie Sądu, organy nie wdrożyły procedury wyjaśnienia wątpliwości, co stanowi naruszenie art. 26 ust. 3c, 3d, 3g ustawy w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ administracyjny uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. W szczególności w oparciu o wszelkie dostępne dowody ustali rzeczywisty status Skarżącej i dziecka, będącego pod jej opieką, w kontekście prawa do świadczenia wychowawczego. W szczególności uwzględni fakt, że utrata pierwotnie przyznanego statusu następuje po stwierdzeniu spełnienia konkretnych przesłanek pozbawienia obywatela Ukrainy uprawnienia do pobytu na terytorium RP (art. 11 ust 2 ustawy), które to przesłanki, organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzić w postępowaniu prowadzonym zgodnie z zasadą prawny materialnej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.