II SA/Rz 1459/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 4 lipca 2023 r. nr SKO.4115.559.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej N. H. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi N.H. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 4 lipca 2023 r. nr SKO.4115.559.2023 wydana w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), a także art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy skarżąca wnioskiem z 3 marca 2023 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem A.C., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w [...] z [...] stycznia 2023 r. nr [...] A.C. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 września 1981 r. Orzeczenie wydano na stałe. Z przeprowadzonego 10 marca 2023 r. wywiadu środowiskowego wynikało natomiast, że A.C. mieszka z siostrą N.H. Urodził się z [...], jest osobą [...], wymaga całodobowej stałej opieki i pomocy osób drugich w zaspakajaniu podstawowych potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca opiekuje się bratem i pomaga we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Ustalono także, że N.H. i A.C. są obywatelami Ukrainy, którzy przekroczyli granice Rzeczypospolitej Polski w związku z działaniami wojennymi na obszarze Ukrainy. Posiadają nadany 28 lipca 2022 r. numer PESEL. Wnioskodawczyni została ustanowiona opiekunem prawnym brata. Rodzice osoby wymagającej opieki i wnioskodawczyni nie żyją. Wnioskodawczyni oświadczyła także, że nie jest uprawniona do pobierania jakikolwiek świadczeń o podobnym charakterze z tytułu opieki nad bratem w Ukrainie. Brak innych osób spokrewnionych z bratem w pierwszym stopniu do alimentacji. Podała, że do 2018 r. do śmierci matki była zatrudniona w Ukrainie, a później przejęła opiekę nad niepełnosprawnym bratem. Nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych i nie osiąga żadnego dochodu. Ustalono także, że N.H. do Polski wjechała 21 lipca 2022 r., zaś A.C. 22 lipca 2022 r. Wobec powyższych ustaleń Wójt Gminy [...] decyzją z 10 maja 2023 r. nr GOPS.VII.5211.217.2023 przyznał N.H. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad A.C., data urodzenia [...] września 1979 r. - legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres: 1. od 1 marca 2023 r. do 31 lipca 2023 r. w wysokości 2.458,00 zł miesięcznie, 2. od 1 sierpnia 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r. w wysokości 1.903,00 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103) - dalej "ustawa o pomocy (...)"), obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Zgodnie z art. 26. ust. 3 ustawy o pomocy (...) obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. Wójt wskazał, że pobyt wnioskodawczyni i osoby niepełnosprawnej na terytorium RP jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy (...) do 24 sierpnia 2023 r. Wnioskodawczyni posiada zatem uprawnienie do przyznania wnioskowanego świadczenia w terminach wskazanych decyzją. W odwołaniu złożonym od ww. decyzji skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła brak zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. i nieprzyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zawnioskowała o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2022 r. SKO w Przemyślu nie uwzględniło odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z 4 lipca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło dokonane przez Wójta ustalenia. Wskazało, że kwestią sporną jest data początkowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i brak zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. SKO wyjaśniło, że obywatelom Ukrainy, którzy przybyli do Polski nie wcześniej niż 24 lutego 2022 r. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy przysługuje uprawnienie do ubiegania się o to świadczenie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy (...). Przepis ten stanowi, że obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy (...), przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odpowiednio na zasadach i trybach określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, zakładając spełnienie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów formalnych, należy ustalić zgodnie z art. 26 ust. 3 zdanie pierwsze cyt. ustawy, a mianowicie począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru". SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony do organu I instancji 3 marca 2023 r., a zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje skarżącej od 1 marca 2023 r. Nie zgadzając się z tą decyzją N.H. - reprezentowana przez pełnomocnika adw. M.Ż. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy (...) poprzez jego błędne zastosowanie w brzmieniu sprzed 27 czerwca 2023 r. bez uwzględnienia zmian wynikających z ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie z dniem 27.06.2023 r., a zgodnie z którymi pobyt obywateli Ukrainy, którzy przybyli legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r.; 2. art. 26 ust. 3 ustawy o pomocy (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten ogranicza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, tj. zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. w przypadku w którym przez cały okres wynikający z art. 24 ust. 2a był legalny na podstawie ustawy o pomocy (...); 3. art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty znalazły akceptację Sądu. Przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest ustawa z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (DZ.U. z 2023 r. poz. 103, zwana dalej specustawą). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl ust. 3 art. 26 obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, prawo do świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od miesiąca, w którym obywatel ten został wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - również dziecko zostało wpisane do tego rejestru. Wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w ust. 1, zawiera numer PESEL wnioskodawcy oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy, a w przypadku świadczeń przysługujących na dziecko - numer PESEL dziecka oraz, jeżeli występuje, rodzaj, serię i numer dokumentu stanowiącego podstawę przekroczenia granicy. W tym miejscu wskazać należy, że w kwestii wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa wart. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić się również trzeba z Kolegium, że przepis art. 26 ust 3 specustawy stanowi kompletną regulację w zakresie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo to przysługuje począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym obywatel Ukrainy ubiegający się o świadczenie został wpisany do rejestru o którym mowa w art. 3 ust. 3, czyli do rejestru obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Ponadto trzeba zauważyć, że specustawa nie zawiera w swej treści przepisu tożsamego z regulacją zawartą w art. 24 ust. 2a u.ś.r., jak również w sprawach w niej nieuregulowanych nie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w odpowiednich stanach faktycznych pozwalałoby na zastosowanie art. 24 ust. 2a.u.ś.r. Wskazany przepis u.ś.r. stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak wyżej podniesiono podstawą prawną decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego obywatelowi Ukrainy są przepisy specustawy, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego przepis art. 24 ust. 2a nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Warto w tym miejscu zauważyć, że jedną z zasad legislacji jest zasada kompleksowości ustawy (por. § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. 2016 poz. 283, dalej jako - ZTP). Oznacza ona, że dana dziedzina spraw podlegających regulacji powinna być uregulowana w ustawie całościowo. Ustawa w przepisach ogólnych określa zakres spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji; zawiera objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów. Najważniejszymi wyjątkami od zasady kompleksowości ustawy są: -możliwość zastąpienia samodzielnej regulacji jakiejś kwestii w danej ustawie poprzez odesłanie do innej ustawy; zgodnie z § 22 ZTP odesłanie do innego aktu normatywnego można zamieścić w danej ustawie, gdy uregulowania w nim zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane tą ustawą; -możliwość przekazania pewnych kwestii szczegółowych do uregulowania w akcie wykonawczym; nie mogą to jednak być kwestie niewyjaśnione lub nasuwające trudności przy opracowywaniu ustawy (§ 70 ZTP). Jak wskazano żaden z opisanych powyżej przypadków dotyczących odstępstwa od zasady kompleksowości ustawy w badanej sprawie nie miał miejsca, bowiem specustawa nie odsyła do odpowiednich uregulowań zawartych w u.ś.r., jak również sporne w sprawie zagadnienie nie zostało uregulowane odrębnie w akcie wykonawczym do specustawy. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r.. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 października 2023 r. sygn. II SA/Go 488/23). W tym zakresie zarzuty skargi są niezasadne. Organy prawidłowo przyznały skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek, tj. od 1 marca 2023 r. Wniosek skarżącej wpłynął do organu 3 marca 2023 r. (art. 61 § 3 k.p.a). Rację ma natomiast skarżąca kwestionując końcową datę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego ustaloną na 24 sierpnia 2023 r. W dacie orzekania przez SKO, tj. 4 lipca 2023 r. obowiązywał już art. 2 ust. 1 specustawy w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 1a ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1088), który wszedł w życie z dniem 27 czerwca 2023 r. Zgodnie z jego treścią jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1 przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dni 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Okoliczność tą SKO winno było wziąć pod uwagę, gdyż po decyzji organu I instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego w istotnym w rozpatrywanej sprawie zakresie. Art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy odwołuje się do jej art. 2 ust. 1, stanowiąc, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terenie Polski, zgodnie z art. 2 ust. 1 specustawy uznawany jest za legalny. W realiach niniejszej sprawy ponownie orzekając w tej sprawie organy będą miały na względzie także zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), a w szczególności jej przepis przejściowy, tj. art. 63 tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.