II SA/Rz 146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu [....] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej Powiatu [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 146/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Powiatu [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. 1543 i 1545, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." Z uzasadnienia tego postanowienia i akt sprawy wynika, że przed Starostą [...], wyznaczonym do załatwienia sprawy z wniosku EC, toczy się postępowanie administracyjne dotyczące wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany granicy pomiędzy działkami nr 1543 i nr 1545, położonymi w obrębie [...], gmina [...] i. Działki te jednym punktem wspólnym przylegają do drogi powiatowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 993. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Starosta ten odmówił dokonania ww. zmiany, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Obie ww. decyzje zostały jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. II SA/Rz 848/14, w którym wskazano m.in. na konieczność sporządzenia opracowania geodezyjnego potwierdzającego, że nie doszło do zmian granicy pomiędzy ww. działkami (synchronizacji). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił też, że jeżeli toczy się jakiekolwiek postępowanie, które rzutowałoby na przebieg granicy pomiędzy działką nr 993 od strony działek nr 1543 i 1545, organ może rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania ewidencyjnego z uwagi na fakt jego wpływu na to postępowanie. Mając na względzie powyższe okoliczności Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], zawiesił prowadzone postępowanie ewidencyjne w przedmiocie zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej wsi [...] przebiegu granicy działki nr 1543 z działką nr 1545 uznając, że zachodzi ku temu podstawa określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed Wojewodą [...] toczy się bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, prawa własności części działek nr 1546 i nr 1545. Pomimo, że zostało ono zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], to jednak jest ono nadal w toku, ponieważ postanowienie to zostało zaskarżone przez jedną ze stronę i przekazano je do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Do czasu jego zakończenia postępowanie ewidencyjne zostanie zawieszone. W zażaleniu na to postanowienie WC, współwłaściciel działki nr 1543, zarzucił naruszenie przez Starostę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na brak podstawy do zawieszenia postępowania. Toczące się przed Wojewodą postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), nie stanowi w jego ocenie zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależeć będzie rozstrzygnięcie postępowania ewidencyjnego, które dotyczy niezgodności przebiegu granic pomiędzy działkami na dokumentach kartograficznych. Postępowanie toczące się przed Wojewodą nie rozstrzygnie więc o poprawności treści mapy. Opisanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielił przy tym pogląd Starosty, iż toczące się przed Wojewodą postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] własności m.in. części działki nr 1545, a więc stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie ewidencyjnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja w tamtej sprawie w dalszym ciągu nie została wydana, a może ona mieć istotne znaczenie w kwestii ustalenia zasięgu drogi powiatowej (w głąb działki nr 1545), a to z kolei będzie miało wpływ na położenie punktu początkowego granicy działki nr 1545 z działką nr 1543 przy drodze oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 993. Skargę na to postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Powiat [...], domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji dotyczących zawieszenia postępowania ewidencyjnego i orzeczenia o kosztach postępowania, a zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 1 § 1, 11, a także art. 28, 29, 77 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego organy błędne uznały, że w sprawie wystąpiła podstawa do zawieszenia postępowania, ponieważ postępowanie uwłaszczeniowe dotyczące m.in. części działki nr 1545 nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu ewidencyjnym dotyczącym zmiany granicy pomiędzy działkami nr 1543 i 1545. Organy błędnie zinterpretowały zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 października 2014 r., nie wykonując zaleconego opracowania geodezyjnego (synchronizacji). Sąd poddał tylko rozwadze organów kwestię zawieszenia postępowania ewidencyjnego, jednak nie zobligował do tego. Postępowanie uwłaszczeniowe nie będzie miało jednak wpływu na przebieg granic nieruchomości, a co najwyżej będzie wymagać sporządzenia opracowania geodezyjnego dla nowo wydzielonych działek zajętych pod drogę. Zarzucono też niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] — użytkownikowi działki drogowej nr 993. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Zarzut niewykonania opracowania geodezyjnego uznano za przedwczesny, skoro postępowanie zostało zawieszone. Jeżeli chodzi zaś o pominięcie w postępowaniu Zarządu Dróg Powiatowych w [...] uznano, że jest to jednostka organizacyjna Powiatu [...], a z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Do kompetencji zarządu dróg, mając na względzie art. 20 ustawy o drogach publicznych, nie wchodzi zaś wykonywanie uprawnień właścicielskich w zakresie danych objętych ewidencją gruntów, a dotyczących danej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a to za sprawą wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2014 r. II SA/Rz 848/14, którym Sąd uchylił decyzje organów ewidencyjnych obu instancji odmawiające wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granicy pomiędzy działkami nr 1543 i nr 1545, położonymi w obrębie [...]. W wyroku tym Sąd zalecił uzupełnienie materiału dowodowego w celu wykazania czy doszło do zmiany przebiegu granicy i czy znajduje to odzwierciedlenie w stosownych dokumentach czy też doszło do tego na skutek omyłki geodezyjnej. WSA wytknął również, że w postępowaniu nie brał udziału zarządca drogi stanowiącej działkę nr 933, któremu przysługuje przymiot strony, a także wskazał, że "w sytuacji, gdyby toczyło się jakiekolwiek postępowanie, które rzutowałoby na przebieg granicy pomiędzy działką nr 993 od strony działek 1543 i 1545 organ może rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt wpływu wyniku tamtego postępowania na niniejsze z uwagi na określenie w nim punktu początkowego granicy pomiędzy ostatnio wymienionymi działkami". Słusznie zauważa skarżący, że Sąd w omówionym wyroku nie nakazał zawieszenia postępowania, a jedynie rozważenie takiej możliwości i to w określonej sytuacji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dotyczy więc takiej sytuacji, gdy w toku konkretnego postępowania administracyjnego pojawiła się pewna kwestia (zagadnienie), do której rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ administracji bądź też sąd, zaś rozstrzygnięcie to stanowi warunek konieczny wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie "główne". Wydanie zatem merytorycznego orzeczenia w danej sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Kluczowe dla przyjęcia, że zaistniała sytuacja wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie zależności (związku przyczynowego) pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem na drodze formalnej określonej kwestii prawnej. Brak takiego wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone przez Starostę [...] z urzędu wobec stwierdzenia, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w sprawie nabycia przez Powiat [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, prawa własności części działek nr 1546 i nr 1545. W ocenie organów stanowi to zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie ewidencyjnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja w tamtej sprawie (jeszcze nie wydana) może mieć istotne znaczenie w kwestii ustalenia zasięgu drogi powiatowej, co z kolei będzie miało wpływ na położenie punktu początkowego granicy działki nr 1545 z działką nr 1543 przy drodze oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 993. Stanowisko to nie jest zasadne. Przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone przez Starostę [...] dotyczy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie granicy działki 1543 z działką 1545. W swoim wniosku EC zarzucił organom ewidencyjnym przesunięcie granicy pomiędzy tymi działkami, co jego zdaniem spowodowało pomniejszenie areału działki 1545 będącej jego własnością. Z pism wnioskodawcy wynika, że takiego przesunięcia dokonano na mapie w nowym operacie ewidencyjnym sporządzonym w 1991 r. Powinnością organu wynikającą z wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 848/14 było przeprowadzenie synchronizacji geodezyjnej w celu sprawdzenia zmian w zakresie granic działki 1545 w przeszłości i ustalenia czy były one wynikiem omyłki, czy też znajdują uzasadnienie w dokumentach. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1)- w postępowaniu rozgraniczeniowym,, 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Postępowanie toczące się przed Wojewodą [...] dotyczy nabycia prawa własności, a więc tytułu prawnego do części działek 1545 i 1546. Gdyby nawet przyjąć, że w jego toku zostanie ustalony inny przebieg granicy dz. 1545 niż wynika to obecnie z dokumentów ewidencyjnych, sporządzona w tamtej sprawie dokumentacja geodezyjna zostanie dołączona do zasobu zgodnie z § 36 rozporządzenia. Dotyczy to jednak przyszłości. Tymczasem postępowanie toczące się z wniosku EC ma na celu weryfikację uprzednio już (w przeszłości) sporządzonej dokumentacji geodezyjnej. Można zatem stwierdzić, że to postępowanie toczące się w niniejszej sprawie, które ma istotne znaczenie dla ustalenia zasięgu prawa własności dz. 1545, stanowi prejudykat dla sprawy stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] prawa własności części tej działki, a nie odwrotnie. Taki zresztą stanowisko prezentuje Wojewoda [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nabycia prawa własności części działek zajętych pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż błędne było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania. Uznając to naruszenie za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zasadny i nie wymagający dodatkowego omówienia, w świetle wyraźnych wytycznych w tym zakresie zawartych w powoływanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22.10.2014 r., II SA/Rz 848/14, którymi Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany, jest też zarzut braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu zarządcy działki drogowej nr 993 - Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.