II SA/Rz 1462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Przedmiotem skargi C. J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) z [...] września 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...], wprowadził z urzędu zmiany do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3052, 3053/1 oraz 3056 i 3057/1. WINGiK po rozpatrzeniu odwołania A. D. - decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na tę decyzję wniosła A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) postanowieniem z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 501/06 odrzucił skargę A. D., gdyż została wniesiona po terminie. Kolejno WINGiK decyzją z [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z [...] maja 2006 r. o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania. Następnie WINGiK decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Staroty z [...] kwietnia 2008 r. o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania. C. J. wniósł skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] czerwca 2008 r. WSA po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 520/08, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków proceduralnych określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a., co w rezultacie stanowi podstawę do uznania, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. doszło do naruszenia podanych wyżej przepisów postępowania, a także art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku WSA przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: w latach 1980-87 przeprowadzono odnowienie ewidencji gruntów wsi R. na bazie mapy zasadniczej 1: 2000. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 1988 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...], w sprawie o uregulowanie własności nieruchomości stwierdził między innymi własność działki nr 3053 na rzecz W. D. oraz zmienił na podstawie mapy sporządzonej przez M. U. z dnia 16 lipca 1988 r., L.Ks [...] powierzchnię i konfigurację działek nr 3022, 3025/1, 3025/2, 3026, 3029/1, 3085/1, 3085/2, 3002/1, 3004, 3005/2, 3006/1, 3014 i 3017/1. Powyższy stan prawny został uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów wsi R. Według mapy sporządzonej przez M. U. wynika, że zmianie uległa również granica pomiędzy działkami nr 3052 a 3053 oraz działka 3056 i 3057/1 co nie znalazło odzwierciedlenia w treści wskazanego postanowienia. W zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] oraz w Sądzie Rejonowym [...] nie ma dokumentacji geodezyjnej określającej w sposób jednoznaczny przebieg granicy pomiędzy działką nr 3052 a działką nr 3053 (obecnie 3053/1), a także działką nr 3056 a działką nr 3057/1 położonymi na terenie wsi R. Istniejące rozbieżności pomiędzy mapą ewidencyjna a mapą z 1988 r. stały się podstawą wszczęcia przez organ, z urzędu przedmiotowego postępowania. Rozbieżności tych nie wyjaśniła przeprowadzona w tym celu rozprawa administracyjna. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy, stawił się jedynie C. J. właściciel działek nr 3052 i 3057/1 oraz ustawowy spadkobierca działki nr 3056, który nie potrafił jednoznacznie wskazać przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3052 i 3053/1 oraz 3056 z działką 3057/1. Organ ustalił również, że w 2002 r. został wykonany pomiar kontrolny działek nr 3053 i 3054, którego wyniki zostały przedstawione w operacie technicznym włączonym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu 15 maja 2002 r., -[...]. Z analizy wyżej wymienionego operatu wynika, że pomiar kontrolny nie wykazał rozbieżności w przebiegu, wykazanej na mapie ewidencji gruntów wsi R., granicy pomiędzy działką nr 3052 a działką 3053/1, zatem istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawa własności i jego zasięgu, co mając na uwadze umorzono postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności winno zapaść rozstrzygnięcie w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego wynik będzie podstawą do dokonania ewentualnych zmian w operacie ewidencji gruntów. Kolejno WINGiK decyzją z [...] marca 2009 r. uchylił decyzję Starosty z [...] kwietnia 2008 r. umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie. Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie, a postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. podjął na wniosek C. J. zawieszone postępowanie. WINGiK decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty z [...] października 2013 r. umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z [...] lipca 2014 r. nr [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi R., gmina [...] dla działek nr 3052, 3053/1, 3056 i 3057/1 jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Starosta podał, że prowadzone postępowanie z urzędu nie wykazało zasadności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi R. dla ww. działek. W odwołaniu od tej decyzji C. J. wniósł o jej uchylenie. WINGiK decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 26 sierpnia 1988 r. o uregulowaniu własności nieruchomości - nie dotyczyło zmiany powierzchni i konfiguracji działek nr 3052, 3053/1, 3056 i 3057/1 w związku z tym należy stwierdzić, że Starosta słusznie umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Jeżeli organ z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie ewentualnego wprowadzenia zmian, to w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wprowadzenia zmian takie postępowanie winien umorzyć decyzją. Organ odwoławczy stwierdził, że w materiale dowodowym brak jest dokumentów mogących skutkować zmianami w operacie ewidencyjnym. W związku z tym Starosta zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie. C. J. skierował do WSA skargę na decyzję WINGiK z [...] września 2014 r. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do umorzenia postepowania. Starosta dysponuje dowodami pozwalającymi na zmianę operatu ewidencji gruntów w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 26 sierpnia 1988 r. i mapę biegłego geodety U. oraz biegłego sądowego Ż. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 8 grudnia 2014 r. referendarz sądowy odmówił skarżącemu zwolnienia od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Mimo prawie 10 letniego czasu trwania postępowania ustalenia dokonane w niniejszej sprawie zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są wątpliwe i niepełne. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu celem "wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla działek 3052, 3053/1, 3056, 3057/1 położonych w obrębie R. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] sygn. [...] z dnia 26 sierpnia 1988 r. i sporządzoną przez biegłego do niego mapą". Organ I instancji ustalił w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., że w latach 1980-1987 dla wsi R. dokonano odnowienia ewidencji gruntów na bazie mapy zasadniczej w skali 1: 2000. Stwierdził on również, że Sąd Rejonowy [...] - I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 26.08.1988r., Sygn. akt [...] stwierdził między innymi własność działki nr 3053 na rzecz W. D. córki F. i S. oraz zmienił w pkt I na podstawie mapy sporządzonej przez M. U. z dnia 16 lipca 1988 r., L.Ks zam. [...] powierzchnię i konfigurację działek na 3022, 3025/1, 3025/2, 3026, 3029/1, 3085/1, 3085/2, 3002/1, 3004, 3005/2, 3006/1, 30174 i 3017/1. Przedstawiony w postanowieniu stan prawny został uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów w części opisowej. Organ I instancji ustalił także, że z mapy L. Ks. zam. [...] wynika, że zmianie uległa również granica pomiędzy działką nr 3052 a działką nr 3053 oraz działką nr 3056 a działką nr 3057/1, co nie ma odzwierciedlenia w postanowieniu Sądu Rejonowego [...], I Wydział Cywilny z dnia 26.08.1988r., Sygn. akt [...]. Przebieg granicy pomiędzy działką nr 3052 a działką nr 3053 (obecnie działką 3053/1 oraz działką 3056 a działką 3057/1) na mapie z 1988 r. jest rozbieżny od przebiegu przedmiotowej granicy na mapie ewidencyjnej. Zdaniem Sądu wynika stąd, że mapa biegłego U. została włączona do zasobu ewidencji gruntów i budynków, ale prawdopodobnie tylko w opisanym zakresie pkt I postanowienia Sądu i tylko w części opisowej. Jeśli dokonano zmian w operacie ewidencyjnym na podstawie mapy biegłego M. U., tzn. że została ona włączona do zasobu ewidencyjnego. Dlaczego tylko częściowo ujawniono zmiany w ewidencji na podstawie przedmiotowej mapy , tego organy szczegółowo nie wyjaśniły. Organ nie rozwija tej myśli, a w aktach sprawy znajduje się jedynie nieczytelny fragmentaryczny odpis tej mapy o nr L. ks. zam. [...], bez adnotacji o włączeniu do zasobu ewidencyjnego. Kwestię daty i zakresu włączenia mapy biegłego do zasobu ewidencyjnego należy bezwzględnie wyjaśnić. Sąd stoi na stanowisku, że jeżeli mapa biegłego U. została opatrzona klauzulą – włączona do zasobu ewidencji gruntów i budynków to możliwa byłaby sytuacja, w której Sąd postanowieniem z 1988 r. orzekał o nabyciu własności działek w nim wymienionych istniejących w kształcie wynikającym z opinii biegłego U. Na powyższe wskazuje dołączony do mapy biegłego U. wykaz zmian gruntowych obrazujący stan ewidencyjny i stan po uwłaszczeniu. Wykaz ten jest prawie nieczytelny. Dotyczy także działek objętych niniejszym postępowaniem. Inaczej, Sąd Rejonowy [...] nie musiałby co do przedmiotowych działek stwierdzać zmiany ich powierzchni czy konfiguracji zgodnie z mapą biegłego U. (jak uczynił to co do innych działek wymienionych w pkt I postanowienia) jeśli przyjął, że działki te funkcjonują w ewidencji w kształcie wynikającym z opinii biegłego U. Mógł tak zakładać, jeśliby dysponował mapą biegłego U., z adnotacją o włączeniu jej do zasobu. Organy nie udzielają odpowiedzi na te pytania. Stwierdzając, że na mapie ewidencyjnej wsi R. przebieg granic między działkami jest inny niż wynika to z mapy biegłego U. z 1988 r. organ przeprowadził w 2002 r. pomiar kontrolny działek 3053 i 3054. Wyniki pomiaru kontrolnego zostały przedstawione w operacie technicznym włączonym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu 15.05.2002r., pod. Nr [...]. Ustalono także, że w 2011 roku we wsi R. przeprowadzona była modernizacja operatu ewidencji gruntów i założenie kartoteki budynków oraz wprowadzenie mapy ewidencyjnej i zasadniczej w wersji numerycznej. Granice pomiędzy przedmiotowymi działkami zostały wykazane w oparciu o operat techniczny z pomiaru kontrolnego włączony do zasobu powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu 15.05.2002r., pod. Nr [...]. Oceniając materiał dowodowy organ I instancji przyjął, że skoro z analizy operatu wynika, że pomiar kontrolny nie wykazał rozbieżności w przebiegu wykazanej na mapie ewidencji gruntów wsi R. granicy pomiędzy działką 3052 a działką 3053/1, to istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawa własności i jego zasięgu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej decyzji zaakceptował opisane stanowisko organu I instancji i stwierdził kategorycznie, że orzeczenie Sądu Rejonowego [...] nie dotyczyło nigdy powierzchni i konfiguracji działek nr 3052, 3053/1, 3056 i 3057/1 z uwagi na treść pkt I postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 1987 r. Sąd stwierdza, że ustalenie takie w świetle wcześniejszych rozważań jest przedwczesne, bowiem postanowienie Sądu Rejonowego [...] dotyczyło wszystkich działek będących przedmiotem niniejszego postępowania: - dz. 3053 – pkt II postanowienia, - dz. 3052, dz. 3057/1 – pkt VII postanowienia, - dz. 3056 – pkt VI postanowienia (odpis postanowienia karta 18 – 19 akt I instancji). Sąd Rejonowy [...] opisując działki w postanowieniu używał sformułowania (oznaczone w ewidencji gruntów jako działki). Dlatego tak istotna jest kwestia ustalenia o jakich działkach ewidencyjnych Sąd pisał. Brak w aktach sprawy czytelnego, pełnego odpisu mapy biegłego U. uniemożliwia Sądowi kontrolę wydanych w sprawie decyzji, także w kontekście odpowiedzi na postawione wyżej pytanie. Rzeczą organów wobec tych wątpliwości było także przeprowadzenie dowodów z dokumentów zalegających w aktach [...] Sądu Rejonowego [...], tj. np. dokumentacji geodezyjnej czy ew. uzasadnienia postanowienia Sądu. Z akt sprawy wynika, że toczyło się postępowanie o własność tych działek pod sygnaturą [...] przed Sądem Rejonowym [...]. Na akta tej sprawy powołał się skarżący m.in. w piśmie z dnia 12 maja 2008 r., wskazując że jego stanowisko potwierdził opiniujący w tej sprawie biegły geodeta inż. M. Ż. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie tej kwestii, czego nie uczyniły. Przedmiotem postępowania jest m.in. dz. 3053/1. Z akt nie wynika kiedy, na jakiej podstawie dotychczasowa działka ew. nr 3053 zmieniła oznaczenie na dz. 3053/1. Przesądza to o niepełnym ustaleniu koniecznego stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kategoryczne stwierdzenie przez organy, że w sprawie zaistniał spór graniczny, którego rozstrzygnięciem oczywiście powinien zająć się sąd powszechny w okolicznościach sprawy jest przedwczesne. Należy podkreślić, że w ten sposób organy nie wykonały – wbrew treści art. 153 P.p.s.a. – wiążących ich wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 520/08. Sąd ten przesądził, że prawidłową formą zakończenia niniejszego postępowania będą rozstrzygnięcia merytoryczne, a nie procesowe w postaci decyzji o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji wydanie po raz kolejny decyzji umarzającej postępowanie narusza art. 153 P.p.s.a. Jeśliby organ nie znalazł podstaw do dokonania zmian w ewidencji w zakresie wynikającym z zawiadomienia o jego wszczęciu, winien wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. t.j. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na względzie treść niniejszego uzasadnienia.