II SA/Rz 1464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. II SA/Rz 1464/15 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej SKO lub Kolegium/, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.) - po rozpatrzeniu odwołania K. J. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...]. Decyzją tą Prezydent (działający za pośrednictwem upoważnionego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]), po rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia [...] stycznia 2015 r., powołując się na art. 104 K.p.a., art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, 3 i 12, art. 38, art. 106 ust. 1 i 4 u.p.s. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823, dalej: rozporządzenie RM), przyznał mu zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności od dnia 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. w kwocie 85 zł miesięcznie /wcześniejsza odmowna decyzja tego organu z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], wskazująca na przekroczenie kryterium dochodowego, uchylona została decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia; w uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało na wadliwe ustalenie dochodu rodziny wnioskodawcy z miesiąca stycznia 2015 r. zamiast z grudnia 2014 r. (tj. miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku) oraz nieprawidłowe uwzględnienie w nim kwoty 233 zł, stanowiącej 1/3 wysokości wypłaconych żonie wnioskodawcy w styczniu 2015 r. tytułem wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego i rehabilitacyjnego za m-c październik, listopad i grudzień 2014 r./. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji stwierdził, że kierując się wytycznymi SKO w zakresie interpretacji art. 8 ust. 12 u.p.s., ustalił dochód rodziny wnioskodawcy (5 osób) w grudniu 2014 r. na 2 110,01 zł (obejmujący wynagrodzenie za pracę jego żony – 1 246,41 zł netto, świadczenia rodzinne – 631 zł oraz zasiłek stały wnioskodawcy – 232,60 zł), co dało dochód na osobę w rodzinie w wysokości 422 zł. Zgodnie z w/w rozporządzeniem RM /obowiązującym do 30 września 2015 r. – a więc w okresie w którym zostały wydane decyzje - uwaga Sądu/, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosiło 456 zł, co w przypadku rodziny wnioskodawcy dawało kwotę 2 280 zł. Zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem. Zgodnie z art. 38 ust. 3 u.p.s., kwota zasiłku nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a jej dochodem. W odwołaniu K. J. wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji, wskazując m.in. na "fałszowanie stanu faktycznego i prawnego na szkodę odwołującego się i jego rodziny dla osiągnięcia pozaprawnych celów". Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazując na regulacje zawarte w art. 38 u.p.s. (ust. 2-5) wyjaśniło, że w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem i nie może być on niższy niż 50 % różnicy tych kwot, jak też niższy niż 20 zł miesięcznie. W wyniku postępowania ustalono, że K. J. jest osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jego rodzina liczy 5 osób. Sytuacja zdrowotna i finansowa rodziny jest trudna. Wnioskodawca wraz z córką J. pozostaje w stałym leczeniu. Dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z grudnia 2014 r. został ustalony w wysokości 2 110,01 zł. Wobec takich ustaleń organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy w wysokości 85 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. Przyznana kwota stanowi 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a osiągniętym przez nią dochodem (2 280 zł – 2 119,01 zł = 170 x 50 % = 85 zł). W tej sytuacji przy rozstrzyganiu sprawy organ I instancji nie naruszył prawa. W skardze na decyzję SKO K. J. zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające w szczególności na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji MOPR przyznającej zasiłek okresowy w niższej wysokości, b) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 2) naruszenie art. 81 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezaznajomienie strony z dowodami zebranymi w sprawie i uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, - naruszenie przepisów prawa materialnego przez: 1) nieuwzględnienie dyspozycji ustawodawcy wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., tj. że wysokość przyznanego zasiłku okresowego nie umożliwia zainteresowanemu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, 2) naruszenie przez organy dyspozycji art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w rezultacie naruszenie art. 38 ust. 1, 2 i 4 u.p.s., co skutkowało nieprzyznaniem skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy, 3) naruszenie art. 38 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 106 ust. 3 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego organy administracji nie przyznając skarżącemu pomocy społecznej przez niego wnioskowanej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W merytorycznej części uzasadnienia podniósł, że decyzją MOPR została przyznana mu pomoc finansowa w postaci zasiłku okresowego w kwocie 85 zł, tj. najniższej jaką przewidział ustawodawca (50 %). Kolegium stronniczo utrzymało tę decyzję w mocy. Zarówno w decyzji organu I jak i II instancji brak jest logicznego uzasadnienia, dlaczego wnioskodawcy nie został przyznany zasiłek okresowy w wyższej kwocie. Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia które uważa za najbardziej właściwe, co nie oznacza jednak całkowitej swobody i nie zwalnia od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z wyrażoną w art. 8 K.p.a zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, kultury prawnej, jak również zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Organ, działając w ramach przysługującego uznania, nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organy uniemożliwiły mu także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co zebranego materiału dowodowego. Wady te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że szczegółowe wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych na których zostało oparte zaskarżone rozstrzygnięcie zostało przedstawione w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W tym kontekście zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja materialna i rodzinna K. J. była oceniana pod względem spełnienia uprawnień wynikających z u.p.s. Jedną z przewidzianych w niej form pomocy (art. 36 pkt 1b) jest zasiłek okresowy, który stosownie do art. 38 ust. 1 tej ustawy, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem (ust. 2 pkt 2), z tym że jego kwota nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3 pkt 2), z dodatkowym zastrzeżeniem ust. 4 tego artykułu, tj. kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Określenie maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że przy ustalaniu jego kwoty organ działa w granicach uznania administracyjnego, określanego w orzecznictwie sądowym mianem "względnej uznaniowości" (Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. III, LEX 2014). Pozostawienie sposobu rozstrzygnięcia sprawy do uznania organu administracyjnego oznacza, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 K.p.a.). Dokonaną ocenę organ powinien przedstawić w uzasadnieniu, odnoszącym się zarówno do istotnych w sprawie faktów, jak i do wyjaśnienia zastosowanej w sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). Obowiązek ten dotyczy zarówno ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, jak również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie pozostałych okoliczności, w tym – jak w niniejszej sprawie - decydujących o przyznaniu zasiłku w określonej wysokości. Poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt I SA 3098/01). Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część rozstrzygnięcia i pominięcie w nim okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza podstawę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje, tj. zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] nie spełniają tych warunków. W przypadku wnioskodawcy, zasiłek okresowy mógł zostać przyznany do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny (5 osób x 456 zł, tj. 2 280 zł) a faktycznym dochodem jego rodziny, który został przez organy ustalony na 2 110,01 zł, czyli 170 zł. Organy zadecydowały jednak o przyznaniu wnioskowanego świadczenia w najniższej wysokości wyznaczonej przepisem art. 38 ust. 3, tj. 50 % tej kwoty (85 zł), ograniczając się w uzasadnianiach decyzji do wykazania prawidłowości wyliczenia dochodu rodziny i jego odniesienia do kryterium dochodowego, a następnie wyliczenia z otrzymanej kwoty jej 50 %. Nie przesądzając, że przyznana skarżącemu kwota zasiłku okresowego jest nieprawidłowa i powinna być ustalona w innej wysokości, to jednak tak organ I jak i II instancji nie przeprowadził i nie wskazał żadnego dowodu na tę okoliczność. W szczególności organy nie przedstawiły w swych rozstrzygnięciach żadnych argumentów, z których wynikałoby, że zasiłek okresowy w kwocie 85 zł miesięcznie pozostaje w jakimkolwiek związku przyczynowym z wskazaną przyczyną jego przyznania (niepełnosprawnością), czy jest to podyktowane możliwościami finansowymi MOPR i wysokością środków pozostających do jego dyspozycji, czy też chociażby wpływ na to miały aktualnie pobierane przez wnioskodawcę i jego żonę świadczenia z pomocy społecznej (świadczenia rodzinne i zasiłek celowy). W tej sytuacji "uznaniowość" organów wynikająca z art. 38 ust. 3 pkt 2 u.p.s. zastąpiona została "dowolnością", co nie może być akceptowane. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1682/97, organ pomocy społecznej wydając decyzję w przedmiocie zasiłku ma obowiązek w szczególności wykazać jakie w istocie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w tym zakresie, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o takie zasiłki i jakie kryteria zostały wypracowane przy ich przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku w pełnej wysokości. Zaniechanie organów w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały w sprawie naruszone, a orzeczenia zostały wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego właściwej oceny. W związku z powyższym należy także dodatkowo zauważyć, że organ I instancji przyznając skarżącemu zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności nie wykazał, czyją niepełnosprawność miał na uwadze. Wprawdzie SKO w uzasadnieniu swej decyzji wskazało następnie, że wnioskodawca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, niemniej nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, w których zalega natomiast orzeczenie o niepełnosprawności jego córki J. z dnia [...] stycznia 2015 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy pod w/w względami dokonają uzupełnienia już zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ponownej oceny, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwią też skarżącemu zapoznanie się z nim i ewentualne ustosunkowanie do niego. Waga stwierdzonych uchybień obligowała Sąd do uchylenia orzeczeń organów administracji obydwu instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.