II SA/Rz 1469/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami pokrywającymi wynagrodzenie biegłego - skargę oddala - Przedmiotem skargi I. C. (dalej zwana: Skarżącą) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane: Organem odwoławczym, SKO, Kolegium, Organem II instancji) z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej zwany: Wójtem, Organem I instancji) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia I. C., jako Wnioskodawczyni w sprawie znak: [...] o uregulowanie stosunków wodnych w miejscowości [....], kosztami pokrywającymi wynagrodzenie biegłego za sporządzenie ekspertyzy w wysokości 4 674 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z akt sprawy wynika, że I. C. pismem z dnia 23 marca 2019 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z prośbą o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233; zwana dalej u.P.w.) w stosunku do właścicieli gruntu sąsiadującego tj. K. i R. J. o przywrócenie spływu wód z ich działki do stanu pierwotnego, poprzez nakazanie wykonania urządzeń przeciwdziałającym szkodom, jakie powstają na jej zabudowanej działce o nr [...], położonej [....], z powodu zalewania jej wodami opadowymi i roztopowymi spływającymi z ich działki po prawdopodobnie samowolnej zmianie ukształtowania terenu. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem I. C., Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił uwzględnienia żądań przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazania wykonania urządzeń na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. C. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania I. C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Wykonując zalecenia Organu II instancji, Wójt przeprowadził kolejne postępowanie dowodowe w sprawie, powołując biegłego z zakresu hydrogeologii, którego zadaniem było ustalenie zasadności wniosku I. C. Z opinii biegłego wynika, że stosunki wodne na spornej działce nr ewid. [...] położonej w [...] nie zostały naruszone. Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] ponownie odmówił nakazania K. i R. J. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń na działkach o nr ewid. [...] i [...] zapobiegających szkodom na działce o nr ewid. [...] w [...]. W związku z tym, że żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania w/w decyzja stała się prawomocna. W dalszej kolejności, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] obciążył kosztami postępowania I. C., jako Wnioskodawczynię w sprawie znak: [...] o uregulowanie stosunków wodnych w miejscowości [...], pokrywającymi wynagrodzenie biegłego za sporządzenie ekspertyzy, w wysokości 4 674 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. Od powyższego postanowienia, I. C. złożyła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia I. C., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735.; dalej zwana w skrócie: "k.p.a."). Organ II instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Organ I instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zbadał okoliczności stanowiące przedmiot zażalenia i załatwił sprawę zgodnie z zasadą praworządności w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, biorąc pod uwagę treść przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz wyrażone w nim wskazania. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] obciążył kosztami postępowania I. C., jako Wnioskodawczynię w sprawie znak: [...] o uregulowanie stosunków wodnych w miejscowości [...], pokrywającymi wynagrodzenie biegłego za sporządzenie ekspertyzy, w wysokości 4 674 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. Organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek I. C. Sporządzenie przez biegłego ekspertyzy nie wynikało z realizacji ustawowych obowiązków organu. Sporządzenie ekspertyzy było zrealizowane w interesie I. C., która nie zaakceptowała ustalonych przez Organ faktów. Zdaniem Organu I instancji, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że I. C. nie żądała wprost sporządzenia opinii przez biegłego. Wójt wskazał, że wykonanie opinii przez biegłego było następstwem zakwestionowania ustaleń i rozstrzygnięć dokonanych przez Organ I instancji przez I. C. Wnioski wynikające z opinii eksperta pokrywały się z uzasadnieniem uchylonej decyzji Organu I instancji, a zatem jej sporządzenie nie było niezbędne dla załatwienia sprawy. Od powyższego postanowienia I. C. złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez obciążenie Wójta Gminy [...] kosztami biegłego. W zażaleniu Skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj. art. 264 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.; art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 12, art. 16 § 1, a także pośrednio art. 138 § 2 k.p.a. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], SKO w [...], po rozpoznaniu zażalenia I. C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 i art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Organu I instancji. Kolegium podało, że ustalenie najistotniejszej okoliczności w postępowaniu w przedmiocie zmiany stosunku wód na gruncie, tj. czy doszło do takiej zmiany wskutek działań właściciela tego gruntu, czy ta zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, wymaga wiadomości specjalnych i uzasadnia dopuszczenie przez Organ dowodu z opinii biegłego pomimo, że nie jest to wymóg obligatoryjny i automatyczny. SKO wyjaśniło, że sporządzenie opinii biegłego nie było niezbędne dla załatwienia sprawy, gdyż pracownicy działający z upoważnienia Organu dokonali prawidłowej oceny istotnych okoliczności sprawy. Jednak Organ I instancji pomimo braku wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i będąc jedocześnie przekonanym, że przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty jest całkowicie zbędne, powołał biegłego kierując się doświadczeniem dotyczącym zaskarżalności decyzji przez Wnioskodawczynię, co spowoduje, że wobec braku ekspertyzy zostanie ona uchylona. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że koszty opinii biegłego zostały poniesione w interesie I. C., gdyż postępowanie ostatecznie potwierdziło, że czynności, jakie wykonali Państwo J. na swojej nieruchomości, nie zakłóciły stosunków wodnych ze szkodą dla działki Skarżącej. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 264 k.p.a., Organ II instancji wskazał, że postanowienie w sprawie kosztów postępowania jest odrębnym od decyzji wydanej w postępowaniu głównym aktem administracyjnym, dotyczącym kwestii incydentalnej. Z art. 264 k.p.a. wynika wprost, że organ powinien wydać postanowienie w sprawie kosztów po zakończeniu postępowania głównego. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to decyzja merytoryczna, czy tylko decyzja w znaczeniu procesowym, gdyż dopiero po zakończeniu postępowania możliwe jest określenie wysokości wszystkich jego kosztów. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, I. C. zarzuciła brak reakcji Organu II instancji na rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy [...] przy rozpatrywaniu sprawy; naruszenie art. 9 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Skarżącej, Organy powinny czuwać, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im niezbędnych wyjaśnień. I. C. wskazała, że Organ II instancji nie zwrócił uwagi na ten oczywisty obowiązek Wójta, co stanowi rażące naruszenie prawa, które naraziło Skarżącą na szkodę z powodu braku udzielenia niezbędnych informacji. Zdaniem Skarżącej, skoro Wójt Gminy uznał, że powołanie biegłego w celu wydania opinii w sprawie jest zbędne, a pomimo to zlecił biegłemu sporządzenie takiej opinii, wiedząc, że obciąży ją kosztami jej sporządzenia, to powinien wcześniej, przed wydaniem przedmiotowego postanowienia poinformować ją o tym zamierzeniu, celem wypowiedzenia się przez Skarżącą na tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) dotyczące określenia kosztów postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie uregulowania stosunków wodnych. SKO utrzymało tym rozstrzygnięciem w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] o obciążeniu Skarżącej kosztami postępowania pokrywającymi wynagrodzenie biegłego za sporządzenie opinii w wysokości 4674 zł. Ustalenia faktyczne Organów nie naruszają przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu ustalony przez Organy fakt zwrócenia się przez I. C. do Wójta Gminy [...] z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 234 u.P.w. Żądanie to zgłoszono w stosunku do właściciela gruntu sąsiadującego – K. J. oraz R. J. – a jego przedmiotem było wydanie decyzji nakazującej w/w osobom przywrócenie spływu wód z ich działki do stanu pierwotnego poprzez wykonanie urządzeń przeciwdziałającym szkodom, jakie powstają na zabudowanej działce o nr. [...] we wsi [....]. Szkoda ta według Strony miała zaistnieć na skutek zalewania jej nieruchomości wodami opadowymi i roztopowych. Zdaniem skarżącej z wyłącznej winy sąsiadów nastąpiła samowolna zmiana ukształtowania terenu. W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...], o odmowie zgłoszonego żądania poprzez nakazanie K. i R. J. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń na działkach o nr ewid. [...] i [...], zapobiegających szkodom na działce należącej do skarżącej o nr. [...] w miejscowości [....]. Należy też nadmienić, iż decyzja ta była konsekwencją kasacyjnej decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2019 r., znak [...]. Przyczyną wydania tej decyzji był m.in. fakt, iż Organ I instancji nie dokonał według Kolegium szczegółowych ustaleń w zakresie pierwotnego stanu wody na gruncie. Zatem Organ I instancji miał wg Kolegium przeprowadzić postępowanie w tym rozprawę administracyjną z jednoczesnym udziałem wszystkich stron postępowania oraz biegłego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Organ I instancji przeprowadził dowód z ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej stanu pierwotnego i aktualnego warunków hydrologicznych w obrębie działek nr [...] i [...]. Ekspertyzę hydrologiczną sporządził mgr S. M. posiadający uprawnienia hydrologa, geologa - inżyniera, a także uprawnienia w zakresie biegłego od postępowań wodnoprawnych. Do przekazanej Organowi ekspertyzy w/w biegły załączył fakturę VAT, z której wynika, iż do zapłaty z tytułu sporządzenia ekspertyzy hydrologicznej zobowiązana jest Gmina [...] w wysokości 4674 zł. Zdaniem Sądu, zastosowane w sprawie przepisy nie zostały naruszone sposób mogący mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania – art. 145 § 1 P.p.s.a. Wójt Gminy [...] jako podstawę swego działania ustalającego nałożone na skarżącą koszty wskazał w postanowieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.. Stosownie do treści tej regulacji stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że do kosztów postępowania administracyjnego mocą art. 263 § 1 K.p.a. ustawodawca zalicza m.in. należności biegłych. Koszt sporządzenia opinii wynikł z działań Skarżącej, która domagała się przed Organem ochrony swego interesu prawnego, poprzez przywrócenie naruszonych stosunków wodnych. WSA akceptuje dokonane w postanowieniu Wójta stwierdzenie, iż sporządzenie w sprawie wszczętej z wniosku Skarżącej ekspertyzy (opinii biegłego) w celu wykorzystania jej dla potrzeb wyjaśnia okoliczności faktycznych sprawy, było realizowane wyłącznie w interesie strony skarżącej. Wójt jednocześnie podkreśla, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego było jego zdaniem zbędne z uwagi na brak wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Organ trafnie to podkreśla, bowiem kwestionowana w skardze zbędność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego zaliczana jest do argumentów za obciążeniem strony kosztami jej wykonania (por. J. Markowski, Zasady ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego. Zagadnienia wybrane, Samorząd Terytorialny 2018 r., nr 2, s. 16–27, teza 2). Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż wyłączną inicjatywę wszczęcia postępowania na podstawie art. 234 u.P.w. wyraziła w sposób jednoznaczny w piśmie z dnia 23 marca 2019 r. I. C.; to żądanie było podtrzymywane także w toku dalszego postępowania. Wnioskodawczyni w treści swego podania wyraźnie akcentowała, że sąsiedzi zmienili na swym gruncie spadek terenu, powodując zalewanie jej działki, a w konsekwencji także poważne szkody na jej majątku. Sporządzenie opinii przez biegłego było więc następstwem twierdzeń skarżącej o tym, że w wyniku działań sąsiadów ponosi ona szkody materialne w substancji swej nieruchomości. Postępowanie miało więc chronić interes skarżącej wywodzony z przepisów Kodeksu cywilnego o prawie własności. Skarżąca w całości akceptowała zalecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skoro nie wnosiła skargi do WSA na rozstrzygnięcie kasacyjne wskazujące na potrzebę zasięgnięcia opinii biegłego. Ponadto w treści zażalenia od postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu wyraźnie podnosiła, że Organ prowadził postępowania bez rzetelnej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, pomimo wyraźnego zalecenia organu odwoławczego. Z kontekstu całokształtu działań Skarżącej można wysunąć wniosek, iż zasięgnięcie opinii biegłego miało więc służyć wyłącznie interesowi prawnemu strony. Nie sposób też twierdzić, iż zasięgnięcie w sprawie opinii biegłego hydrologa należało do ustawowych obowiązków właściwego organu, skoro żaden przepis u.P.w. takiego obowiązku wprost nie wyraża. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że z uwagi na skomplikowany charakter niektórych spraw z zakresu naruszenia stosunków wodnych do ostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy może być potrzebne przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty z zakresu stosunków wodnych. Wójt wyraźnie zaznaczył w treści swego postanowienia, że to nie z jego inicjatywy dowód został sporządzony, gdyż okoliczności faktyczne sprawy nie wymagały sięgnięcia do tego rodzaju środków dowodowych. To zdanie Organu znajduje potwierdzenie w jego pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., zakwestionowanej przez Skarżącą w drodze odwołania, podnoszącego braki dowodowe zakończonego postępowania. W tej sytuacji nie można kwestionować, iż koszty sporządzenia opinii przez biegłego zostały wygenerowane na skutek działań Skarżącej, która domagała się ochrony swego interesu prawnego poprzez zastosowanie wobec sąsiadów w drodze decyzji art. 234 u.P.w. Sąd oddalając skargę uwzględnił fakt, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójta Gminy [...] o odmowie uwzględnienia żądania skarżącej stała się ostateczna jak również to, że treść sporządzonej opinii nie potwierdziła twierdzeń skarżącej o takim naruszeniu stosunków wodnych, które miałyby spowodować wyrządzenie szkody na jej gruncie. Biegły we wnioskach z ekspertyzy stwierdza, że nieznaczne naruszenie pierwotnych stosunków wodnych nie kwalifikuje się do zastosowania art. 234 u.P.w. Według Specjalisty przedstawione zmiany stosunków wodnych nie powodują w obrębie działki o nr [...] szkód wskazanych przez stronę skarżącą. WSA działając poza granicami zarzutów skargi na podstawie art. 134 P.p.s.a. nie dopatrzył się z urzędu takich wadliwości kontrolowanych aktów, które obligowałyby aby stwierdzić prawną niezasadność obciążenia strony skarżącej kwotą stanowiącą koszt sporządzonej w jej interesie (tj. na jej potrzeby) ekspertyzy hydrologicznej. W tej sytuacji Strona skarżąca powinna ponieść koszty postępowania, jako że zostały one wygenerowane w jej interesie i jednocześnie nie stanowiły realizacji ustawowego obowiązku Organu. Z przedstawionych przyczyn WSA w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku poprzez oddalenie skargi.