II SA/Rz 147/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia stropu w pomieszczeniu garażowym I. uchyla zaskarżona decyzją i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H. K. jest wydana w przedmiocie nakazu zabezpieczenia stropu w pomieszczeniu garażowym decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że na działce nr 1494 w S. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność H. K., R. W. i M. K. zlokalizowany jest murowany budynek mieszkalny i stanowiący przedmiot postępowania murowany budynek garażowy. Budynek garażowy jest obiektem jednokondygnacyjnym wolnostojącym, z dachem jednospadowym, o wymiarach 8,50m x 4,52m. W trakcie oględzin organ ustalił, że zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz budynku widoczne są pionowe i poziome pęknięcia ścian, które jednak nie mają wpływu na jego stabilność. Stwierdzono jednakże, że sufit z płyt paździerzowych jest ugięty, najbardziej w części środkowej pomieszczenia (różnica wysokości pomiędzy posadzką a sufitem oraz posadzką a ugiętym sufitem dochodzi do 16 cm). W tej sytuacji PINB uznając, że przedmiotowy budynek garażowy jest w złym stanie technicznym oraz może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.P.b.) wydał [...] sierpnia 2015 r. decyzję Nr [...], którą nakazał H. K., R. W. i M. K. jako współwłaścicielom tego budynku - zabezpieczenie "obwisłego stropu" w pomieszczeniu garażowym poprzez jego podparcie stemplami, w terminie do 30 września 2015 r. Jednocześnie nakazał, by roboty wykonane zostały pod nadzorem osoby posiadającej wymagane przygotowanie zawodowe. Ponadto do czasu zabezpieczenia stropu zakazał użytkowania pomieszczenia garażowego oraz przestrzeni strychowej nad tą częścią budynku. Odwołanie od decyzji PINB złożyła H. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazała na naruszenie art. 66 u.P.b. poprzez uznanie, że budynek zagraża życiu ludzi i jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § K.p.a. Wyjaśniła, że przedmiotowy garaż nie posiada stropu i jego podparcie jest niemożliwe do wykonania. Nad powierzchnią użytkową garażu podwieszona jest płyta paździerzowa, której podparcie nie wpłynie na poprawę stanu technicznego budynku, a jedynie spowoduje zniszczenie płyty. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. WINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając termin na jego wykonanie do dnia 29 lutego 2016 r., w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na art. 66 u.P.b. wskazał na jego prawidłowe zastosowanie przez organ I instancji. Przesłanką do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest stwierdzenie, że obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1), bądź stwierdzenie, że obiekt jest w niewłaściwym stanie technicznym (ust. 1 pkt 3). W decyzji takiej organ może wydać zakaz użytkowania obiektu budowlanego (art. 66 ust. 2 u.P.b.). WINB wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowy budynek garażowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bądź bezpieczeństwu mienia. Potwierdzeniem tego jest protokół z przeprowadzonych [...] czerwca 2015 r. oględzin, w trakcie których pracownicy organu posiadający fachową wiedzę i doświadczenie stwierdzili, że sufit w budynku garażu jest w złym stanie technicznym (jego ugięcia dochodzą do 16 cm). Zasadnie także zakazano użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Prawidłowo adresatem decyzji uczyniono wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (art. 61 u.P.b.). WINB zaznaczył, że z uwagi na upływ wskazanego w decyzji organu I instancji terminu do wykonania robót, koniecznym było zreformowanie decyzji w tej części. Odnosząc się do zarzutu, że garaż nie posiada stropu, a nad powierzchnią użytkową garażu znajduje się płyta paździerzowa organ uznał, że nie ma to znaczenia w sprawie. Jednoznacznie ustalono, że w budynku garażu podwieszony sufit z płyt paździerzowych jest ugięty w środkowej części o 16 cm, co może zagrażać życiu lub zdrowiu przebywających tam ludzi. Podparcie ugiętego elementu jest w pełni uzasadnione. Nakazane roboty pozwalają na sprawne i szybkie usunięcie zagrożenia, nadto są to prace, które nie wymagają zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. K. – zastępowana przez pełnomocnika (adwokata) - zarzuciła naruszenie zasad zawartych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji WINB w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że organ w kwestionowanej decyzji nie wskazuje na zagrożenie bezpieczeństwa osób, ale jedynie na możliwość zaistnienia takiego stanu. W jej ocenie stwierdzenie, że stan budynku garażowego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa osób, nie przesądza o złym stanie technicznym budynku albo o zagrożeniu dla życia ludzi w nim przebywających. Skarżąca zarzuciła także brak uwzględnienia przez organ podnoszonych przez nią w odwołaniu wyjaśnień, a mianowicie, że budynek garażu nie posiada stropu i niemożliwym jest wykonanie jego podparcia. Powtórzyła, że nad powierzchnią użytkową znajduje się podwieszona płyta paździerzowa celem zwiększenia zabezpieczenia połaci dachowej. Podparcie płyt spowoduje tylko ich zniszczenie. Wskazała na brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, brak szczegółowych ustaleń wskazujących na nieodpowiedni stan techniczny budynku. Nadto nie wskazano i nie przeanalizowano przepisów techniczno -budowlanych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższego skarga zasługuje na uwzględnienie – po części z przyczyn w niej podniesionych, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć wpływ na jej wynik. Skutkiem powyższego jest także uchybienie normie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b., stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Bezspornym w sprawie pozostaje, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowiący garaż stanowi współwłasność skarżącej oraz R. W. i M. K. Oznacza to, że jako właściciele, są oni obowiązani na mocy art. 61 u.P.b. utrzymywać i użytkować ten obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 u.P.b. tej ustawy, tj. w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Naruszenie tych wymagań skutkuje bowiem potrzebą podjęcia właściwych działań ze strony organów nadzoru budowlanego. Wg poczynionych przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania ustaleń, nie budzi też wątpliwości, że na ścianach tego budynku – zarówno wewnątrz jak i od strony zewnętrznej – widoczne są liczne pęknięcia, które jednak nie mają negatywnego wpływu na jego stabilność. Nie są one przedmiotem niniejszego postępowania, niemniej jednak – stosownie do powyższego – słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji, że współwłaściciele powinni podjąć wszelkie kroki zapobiegające ewentualnemu pogorszeniu się tego stanu w przyszłości. Dokonane w sprawie oględziny obiektu ([...] kwietnia 2014 r. i [...] czerwca 2015 r.) wykazały jednak – co zresztą nie jest także przez stronę skarżącą oraz uczestników postępowania kwestionowane - dochodzące do 16 cm różnicy wysokości względem posadzki ugięcia (obwieszenia) sufitu z płyt paździerzowych. Orzekające w sprawie organy zakwalifikowały ten stan jako wypełniający normę art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b. Zgodnie z treścią tych przepisów, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Dla oceny skutków realizacji obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 u.P.b. ważne jest, że przepis ten znajduje się w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", pod którym to określeniem należy rozumieć zachowanie obiektów budowlanych w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Celem tego przepisu jest usunięcie nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu oraz doprowadzenie go do odpowiedniego stanu technicznego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego to taki, który narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Istotne jest przy tym, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 u.P.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i z tym użytkowaniem są związane. W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób niewłaściwy, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając nieodpowiedni stan techniczny obiektu organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Nakaz wykonania określonych prac na podstawie art. 66 u.P.b. ma więc charakter naprawczy, a rodzaj nałożonych obowiązków będzie każdorazowo zależał od rodzaju i rozmiarów stwierdzonych nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie PINB (co następnie zaakceptował WINB) nakazał współwłaścicielom budynku garażowego położonego w S. przy ul. [...] (działka nr 1494) zabezpieczenie obwisłego w nim stropu, poprzez podparcie go stemplami. Nałożenie obowiązku zabezpieczenia w trybie art. 66 ust. 1 u.P.b. jest ewidentnie sprzeczne z dyspozycją tego przepisu, który może stanowić podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a nie decyzji, którą nakazuje się wykonanie jedynie niezbędnych prac zabezpieczających. Decyzja podejmowana w trybie art. 66 ust. 1 u.P.b. jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, kończącą postępowanie. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać, by decyzja nakazująca jedynie zabezpieczenie obwisłego stropu poprzez podparcie go stemplami była rozstrzygnięciem co do istoty rozpoznawanej sprawy. Nakaz wykonania wskazanych prac zabezpieczających stanowi bowiem jedynie doraźne czynności niwelujące zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, nie jest bowiem rozstrzygnięciem, które prowadzi do trwałego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym będącym w złym stanie technicznym, a taki jest sens przepisu art. 66 ust. 1 u.P.b. Obowiązek zabezpieczenia w postaci podparcia ze swej natury wprowadza element tymczasowości, prowizoryczności. Nie można przy tym pominąć, że postawienie stempli w analizowanej sytuacji, zwłaszcza w środkowej części pomieszczenia, gdzie obwis jest największy, praktycznie uniemożliwia dalsze korzystanie z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem (bez względu na to, czy w danej chwili faktycznie jest ono wykorzystywane jako garaż), a nie taki jest cel wskazanej regulacji. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego w zaistniałej sytuacji dały prymat zabezpieczeniu obwisłego stropu (na co wskazuje sentencja decyzji organu I instancji i rodzaj nałożonego obowiązku), a nie usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, który to obowiązek akcentują w uzasadnieniach decyzji, powołując się na treść art. 66 ust. 1 u.P.b. W kontekście powyższego nie sposób także podzielić twierdzenia WINB zawartego w zaskarżonej decyzji – wyrażonego względem zarzutów odwołania – iż nie ma znaczenia w sprawie, czy nad powierzchnią użytkową garażu znajduje się strop przenoszący obciążenia na pionowe elementy budynku, czy też podwieszony sufit wykonany z płyt paździerzowych. Zdaniem Sądu prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania jest jak najbardziej istotne, gdyż bezpośrednio rzutuje na rodzaj obowiązków nakładanych na osoby zobowiązane do usunięcia nieprawidłowości, zwłaszcza że same organy posługują się w tym zakresie rozbieżną terminologią. W protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r. znalazło się określenie "drewniany strop", zaś w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2015 r. "sufit z płyt paździerzowych". Na załącznikach graficznych (zdjęciach) do protokołu z dnia [...] czerwca 2015 r. znajduje się adnotacja "obwieszone płyty paździerzowe". W sentencji decyzji organu I instancji mowa jest o "stropie", a w jej uzasadnieniu znowu o "suficie z płyt paździerzowych" (analogicznie w decyzji organu II instancji). Nie sposób nie przyznać racji stronie skarżącej, że o ile – zgodnie z jej twierdzeniem – jest to podwieszony sufit z płyt paździerzowych (czyli tzw. konstrukcja lekka), jego podstemplowanie, nawet w charakterze doraźnego zabezpieczenia, może nie być możliwe. Trudno w tych okolicznościach za adekwatne do przyjętego przez organy stanu faktycznego i jako podstawy nałożonego obowiązku uznać także zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie o prawidłowości przeprowadzonych w sprawie przez pracowników PINB oględzin, skoro w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2015 r. wprost zawarte jest stwierdzenie, że "brak dostępu do przestrzeni poddasza uniemożliwił stwierdzenie, czy konstrukcja nośna stropu jest ugięta, czy tylko same płyty". W tej sytuacji należy w pierwszej kolejności ustalić, z jakiego rodzaju konstrukcją jest do czynienia w sprawie, jaki jest sposób zamocowania płyt oraz czy ma to związek z bezpieczeństwem użytkowania pomieszczenia garażu poprzez zagrożenie ich upadkiem (bądź zawaleniem całej konstrukcji), czy też może stanowi nie powodujący żadnego zagrożenia "efekt wizualny" w postaci widoku częściowo zdeformowanych płyt (bez naruszenia konstrukcji mocującej), a także czy przestrzeń poddasza nad konstrukcją stropu ma charakter użytkowy. Zasadne jest także ustalenie, czy wpływ na stan konstrukcji mocującej mogą mieć pęknięcia ścian budynku. Dopiero to determinowało będzie nałożenie na współwłaścicieli budynku we właściwym trybie stosownych obowiązków, jeżeli w okolicznościach sprawy okażą się uzasadnione. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 u.P.b., wydane przez organ administracji I i II instancji decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Skutkuje to ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skargowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.