II SA/Rz 1470/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydane w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu [...] września 2020 r. S.J. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, polegającą na braku podjęcia skutecznych czynności zmierzających do wykonania przez zobowiązanego M.N. obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Wójta do podjęcia czynności zmierzających do podjęcia wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych zapewniających rzeczywiste wykonanie decyzji oraz o zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a.", oddaliło skargę wniesioną na Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydanym na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r. Kolegium podniosło, że, bezczynność wierzyciela w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.a.e. polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest więc bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do wykonania obowiązku, i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nadto, wierzyciel (będący w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym), będzie pozostawał w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym nie będzie podejmował stosowanych działań celem zastosowania środka egzekucyjnego. Organ podał, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. w opisywanej sprawie wciąż są podejmowane czynności egzekucyjne: – w dniu [...] września 2020 r. wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekwowaniu należności pieniężnych dotyczący nałożonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] grzywny w celu przymuszenia; ww. tytuł wykonawczy przekazano do Urzędu Skarbowego w [...] w dniu [...] września 2020 r., – w dniu [...] września 2020 r. wydano postanowienie nr [...], na podstawie którego obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo; postanowienie przesłano do zobowiązanego, – prowadzone jest postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dotyczące zlecenia wykonania zastępczego. Zdaniem Kolegium, powyższe oznacza, że nie można zarzucić Wójtowi, aby pozostawał w bezczynności poprzez niepodejmowanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, co z kolei obligowało do oddalenia skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S.J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 6 § 1a u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu pomimo faktu, że w świetle ww. przepisu, skarżącemu przysługiwało bezsprzecznie prawo do wystosowania skargi na bezczynność wierzyciela, albowiem jego interes prawny i faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przez Wójta, tymczasem organ rozstrzygający pomimo faktu, że obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdyż niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność - skargę opartą dokładnie na przytoczonej argumentacji oddalił; 2. art. 80 K.p.a. polegające na tym, że organ nie zebrał i nie rozważył całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił w sposób rzetelny i wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy przede wszystkim nie wziął pod uwagę, iż wbrew pobieżnym ustaleniom organu rozstrzygającego, nie zostało wszczęte ani nie jest prowadzone postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dotyczące zlecenia wykonania zastępczego; 3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy wskazane przez SKO działania wójta, jeżeli w ogóle miały miejsce, były nieskuteczne, o charakterze pozornym, czynione sporadycznie i z pewnością nie miały one charakteru działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione wart. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 6 u.p.e.a. wyrażającego zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji: "§ 1. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. § 1a Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. § 1b. Przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku". Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Według § 1a o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z § 1b do zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez organy sprawujące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 albo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Według § 2 wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Zgodnie z § 3 organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest: 1) organ wyższego stopnia; 2) dyrektor izby administracji skarbowej lub samorządowe kolegium odwoławcze, jeżeli postanowienie zostało wydane przez ten organ; 3) Szef Krajowej Administracji Skarbowej, jeżeli postanowienie zostało wydane przez dyrektora izby administracji skarbowej, z tym, że w tym przypadku postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Z kolei, w myśl art. 15 u.p.e.a., formułującego obowiązek przesłania zobowiązanemu upomnienia; "§ 1. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli, wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesiał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. § 2 Koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i, z zastrzeżeniem § 3, są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych.§ 3. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, koszty upomnienia są pobierane na rzecz komórki organizacyjnej wierzyciela, do której zadań należy prowadzenie egzekucji". Z przytoczonego powyżej stanu prawnego jasno wynika, że z jednej strony ustawodawca zmierza do pewnego złagodzenia stopnia dokuczliwości postępowania egzekucyjnego wobec podmiotów zobowiązanych, przez kreowanie możliwości prawnej podejmowania przez wierzyciela działania informacyjnego wobec zobowiązanego zmierzającego do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. Jednak z drugiej strony, ustawodawca wyraźnie zastrzega ochronę prawną podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organu zainteresowanemu wykonaniem obowiązku przypisując im prawo złożenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1a art. 6 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych skarga służy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Jest to zatem specyficzny (szczególny) względem regulacji art. 37 k.p.a. środek prawny zapobiegania i zwalczania bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Środek ten przy tym, może być kilkakrotnie wnoszony przez uprawniony podmiot, jeżeli uzasadnione to będzie okolicznościami sprawy. Miarodajny w tym zakresie będzie zarówno fakt niewykonania egzekwowanego obowiązku, jak też wystąpienie zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do stanu ocenianego i rozstrzyganego w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi na bezczynność wierzyciela. Wymaga podkreślenia, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Rz 1375/19, uwzględniającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie bezczynności wierzyciela. Ramy aktualnej sądowej kontroli wyznacza ww. wyrok oraz prawomocne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] (k. 93) uznające skargę wierzyciela S.J. z dnia [...] maja 2019 r. za uzasadnioną i wyznaczające Wójtowi Gminy [...] dodatkowy 30 – dniowy termin do podjęcia czynności zmierzających do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, licząc od daty doręczenia postanowienia. Należy stwierdzić, że postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawiera ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzucanej poprzednią skargą bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania egzekucyjnych wyłącznie do chwili jego wydania. W konsekwencji zdaniem Sądu dopuszczalna jest skarga na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1a u.p.e.a.) mająca miejsce – w ocenie skarżącego – po wydaniu wskazanego powyżej postanowienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r., II SAB/Wr 60/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy poddać ocenie stan sprawy rozstrzygniętej przez SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. i odnieść go do okoliczności po tej dacie (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18). Skarga na bezczynność organu w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego datowana na [...] września 2020 r., wpłynęła do organu [...] października 2020 r. (k. 118). Wcześniej składana w zasadzie identyczna skarga z [...] lipca 2020 r., a więc przed wydaniem postanowienia przez SKO [...] sierpnia 2020 r. została potraktowana jako uzupełnienie nierozpoznanej w tej dacie skargi z dnia [...] maja 2019 r. Przechodząc do oceny podjętych w sprawie czynności egzekucyjnych Sąd stwierdza, że po doręczeniu do organu egzekucyjnego – Wójta Gminy [...] postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] (wpłynęła do urzędu w dniu [...] sierpnia 2020 r.), podjęto czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, w tym: - w dniu [...] września 2020 r. wystawiono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych dot. nałożonej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] grzywny w celu przymuszenia; ww tytuł wykonawczy przekazano do Urzędu Skarbowego w [....] w dniu [...] września 2020 r., - w dniu [...] września 2020 r. wydano postanowienie, znak: [...], na podstawie którego obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo; postanowienie przesłano do p. M. N., - prowadzone jest postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dot. zlecenia wykonania zastępczego. Sąd w całości akceptuje stanowisko Kolegium wyrażone postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., [...]. W okresie od [...] sierpnia 2020 r. do [...] listopada 2020 r. nie może być mowy w bezczynności organu. Postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2020 r. zapadło po upływie wielu miesięcy dopiero [...] lipca 2021 r., [...]. Stało się tak na skutek przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postanowieniu tym SKO podzieliło swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r. Na podstawie akt sprawy Sąd przyjął, że także w okresie pomiędzy tymi postanowieniami SKO organ nie był w bezczynności. I tak: - [...] grudnia 2020 r. organ wezwał dłużnika do uiszczenia zaliczki w kwocie 1500 zł na poczet wykonania zastępczego (k. 123), - w dniu [...] stycznia 2021 r. wystawiono tytuł wykonawczy na M. N. powodu nieuiszczenia zaliczki (k. 127), - w dniu [...] marca 2021 r. zaliczka na poczet kosztów wykonania zastępczego wpłynęła na rachunek organu (k. 128), - kwiecień 2021 r. korespondencja organu z przyszłym wykonawcą zastępczym (k. 130 – 131), - [...] maja 2021 r. -oferta wykonawcy (k. 133), - [...] maja 2021 r. (k. 1340) pismo do dłużnika o zastosowaniu wykonania zastępczego i wskazanie wykonawcy, - czerwiec 2021 r. próby doręczenia pisma z dnia [...] maja 2021 r. dłużnikowi (k. 136 – 139), - prośba o asystę Policji – [...] czerwca 2021 r. (k. 140), - ugoda pomiędzy M.N. a S.J. z [...] czerwca 2021 r. (k. 141). Czynności w postępowaniu egzekucyjnym nie miały charakteru pozornego, były podejmowane terminowo i zmierzały do realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tej sytuacji skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.