II SA/Rz 1476/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.4110.45.895.2024 w przedmiocie rozpoznania sporu o właściwość - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.4110.45.895.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Z. a Burmistrzem Miasta S., w przedmiocie skierowania K.G. do domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") oraz art. 54 i art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), wskazał Burmistrza Miasta S., jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W dniu 21 listopada 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w S. na wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów określających właściwość sądów administracyjnych stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i jako tak podlega odrzuceniu. Zaskarżone postanowienie nie mieści się bowiem we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną takiego aktu. Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Z. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Postanowienie to wydane zostało m.in. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy spór o właściwość miejscową został rozpoznany przez wspólny dla wyżej wymienionych jednostek samorządu terytorialnego organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na takie rozstrzygnięcie środki w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie następuje również w formie postanowienia, co wynika zarówno z art. 123 § 1 k.p.a., jak i z istoty sporu o właściwość między organami administracji wymienionymi w art. 22 § 1 k.p.a. Uznaje się zatem, że rozstrzygnięcie tego sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 224-225; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 188 oraz postanowienie WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 49/19; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w: CBOSA). Istotne jest przy tym, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia tego postępowania. Nie sposób zatem uznać tego aktu za akt dotyczący "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niewątpliwie bowiem przeszkodą do takiej kwalifikacji omawianego rozstrzygnięcia jest jego wewnętrzny charakter i możliwość kwestionowania - w drodze zwyczajnych środków odwoławczych - aktów prawnych wydanych przez organ wskazany jako właściwy tym rozstrzygnięciem (zob. A. Wróbel, jw.; B. Adamiak, jw.; K. Klonowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 213). Dlatego też rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podjęte na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., nie stanowi aktu ani czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie to nie mieści się także w żadnym z innych normatywnie określonych przypadków, określonych w art. 3 P.p.s.a., warunkujących właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania skargi na taki akt bądź bezczynności w razie jego niepodjęcia. Spór o właściwość jest zatem wewnętrzną sprawą administracji publicznej, niepodlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie tego sporu następuje w formie aktu administracyjnego, od którego nie przysługują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 136-137 oraz postanowienia: NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 1480/22, WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 851/21, WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 573/22, WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/22). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które przysługuje środek zaskarżenia, w tym skarga do sądu administracyjnego. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze wewnątrzadministracyjnym. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tych przyczyn uznać należało, że skarga Prokuratora Rejonowego w S. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.