II SA/Rz 1480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi V. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej V. Ż. kwotę 2 417 zł /słownie: dwa tysiące czterysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi VŻ jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej "SKO w [.]" lub "Kolegium") z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] listopada 2011 r. Wójt Gminy [.] przyznał V i J Ż zasiłek celowy w kwocie 281 371,18 zł na pokrycie wydatków związanych z odbudową lub odtworzeniem jednorodzinnego budynku mieszkalnego w związku z uszkodzeniem dotychczasowego domu wskutek osunięcia się ziemi na skutek opadów atmosferycznych w 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, rzeczone środki wypłacono stronom na ich wniosek na dwa odrębne rachunki bankowe w równych częściach. Zarazem wskazano w uzasadnieniu decyzji, że środki te należy rozliczyć do dnia 20 grudnia 2011 r. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [.] grudnia 2011 r. rep. A. [.] /2011, VŻ nabyła w [.] lokal mieszkalny nr [.] /2 przy ul. [.] o pow. 34,16 m2 za cenę 140 685,59 zł. Natomiast JŻ zwracał się do organu pomocy społecznej o przesunięcie terminu rozliczenia otrzymanej części zasiłku celowego. Decyzją z dnia [.] stycznia 2012 r. Wójt zmienił termin rozliczenia do dnia [.] czerwca 2012 r., decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. do dnia [.] września 2012 r., decyzją z dnia [.] października 2012 r. do dnia [.] grudnia 2012 r. zaś decyzją z dnia [.] stycznia 2013 r. do dnia [.] czerwca 2013 r. W pismach z dnia [.] grudnia 2013 r. i [.] stycznia 2014 r. Wójt Gminy [.] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nierozliczonej części zasiłku celowego jako nienależnie pobranego. Decyzją z dnia [.] marca 2014 r. nr [.] Wójt Gminy [.] ustalił wysokość nienależnie pobranego zasiłku celowego w kwocie 40 685,59 zł i zobowiązał strony do jej zwrotu w terminie 30 dni. Organ ustalił bowiem, że o ile VŻ przypadającą na nią część zasiłku rozliczyła, o tyle nie uczynił tego co do pełnej kwoty JŻ. Przedstawił on stosowne dokumenty jedynie na kwotę 100 000 zł. Nie rozliczono wobec tego kwoty 40 685,59 zł i dlatego świadczenie to uznano za nienależnie pobrane. Podkreślono przy tym, że przedmiotowy zasiłek przyznano ww. obojgu małżonkom jako rodzinie, a nie oddzielnie każdemu z nich. Dlatego za rozliczenie całej kwoty odpowiadają oboje. Okoliczności tej nie przekreśla fakt, że środki w rzeczywistości wypłacono w równych częściach na wskazane przez strony rachunki bankowe. W odwołaniu od powyższej decyzji VŻ domagała się jej zmiany poprzez nałożenie obowiązku zwrotu zasiłku wyłącznie na jej męża JŻ podkreślając, że rozliczyła się ze swojej części zasiłku, natomiast nie miała wpływu na wywiązanie się z tego obowiązku przez męża, z którym dodatkowo pozostaje w rozdzielności majątkowej. Na okoliczność tę przedstawiła kopię wyroku Sądu Rejonowego z [.] sygn. akt XV RC [.] /14 wraz z uzasadnieniem, którym zniesiona została w datą wsteczną od dnia [.] czerwca 2010 r. wspólność ustawowa między małżonkami. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego konieczność rozliczenia się z otrzymanego zasiłku celowego ciążyła na każdym z małżonków pomimo, że faktycznie świadczenie to zostało im wypłacone na odrębne rachunki bankowe w równych częściach. Taki podział świadczenia stanowił jedynie czynność techniczną i nie można jej utożsamiać z tym, jakoby w sprawie przyznania zasiłku wydano dwie odrębne decyzje administracyjne. Wobec nierozliczenia pełnej kwoty zasiłku zasadnym było wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu części nienależnie pobranego świadczenia wobec obojga małżonków. W ocenie SKO nie miało natomiast żadnego wpływu na wynik sprawy powołanie się przez stronę na orzeczenie o ustanowieniu rozdzielności majątkowej między małżonkami. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie VŻ, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art.7 i 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niezebranie pełnego materiału dowodowego, 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji należytego uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa, 3) art. 8 K.p.a. będącego konsekwencją naruszenia ww. przepisów. Skarżąca podtrzymała stanowisko o wywiązaniu się z obowiązku rozliczenia przypadającej na nią części zasiłku oraz niewywiązaniu się z niego jej męża. Między małżonkami istnieje jednak rozdzielność majątkowa małżeńska orzeczona w dniu [.] czerwca 2014 r., lecz ustanowiona od dnia [.] czerwca 2010 r., ponieważ żyją z mężem w rozłączeniu i na własny rachunek. Rozdzielność ta istniała zatem już w dacie wydania decyzji przyznającej zasiłek celowy, choć organ nie miał o niej wiedzy. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał, że wyrok sądu powszechnego znoszący z datą wsteczna wspólność między małżonkami był prawomocny już [.] lipca 2014 r. i SKO nie mogło go zignorować. W odpowiedzi SKO w [.] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r. Sąd wstrzymał na żądanie skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna aczkolwiek przede wszystkim z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca, że kwota 40 685, 59 zł wypłacona JŻ w ramach zasiłku celowego w wysokości 281 371, 18 zł przyznanego przez Wójta Gminy [.] małżonkom V i J Ż na mocy decyzji z [.] listopada 2011 r. została nienależnie pobrana i zobowiązująca w/w do zwrotu tej kwoty w terminie 30 dni. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy zasiłek ten został przyznany na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stron i ich dzieci z uwagi na uszkodzenie budynku mieszkalnego na skutek osuwisk ziemi spowodowanych długotrwałymi opadami mającymi miejsce od maja 2010 r. Okoliczność że należący do stron budynek mieszkalny położony w [.] w wyniku działania żywiołów został uszkodzony w takim stopniu, że nie nadawał się do zamieszkania i został przeznaczony do rozbiórki, nie była sporna. Bezsporne było także, iż przyznany zasiłek celowy został wypłacony w równych częściach każdemu z małżonków na wskazane przez nich rachunki bankowe. Jak podały organy orzekające w niniejszej sprawie, skarżąca rozliczyła wypłaconą jej część zasiłku przedstawiając dowód nabycia lokalu mieszkalnego w [.] przy ul. [.]. Z kolei JŻ przedstawił jedynie rachunki na kwotę 100 000 zł. Obowiązek rozliczenia przyznanego małżonkom zasiłku celowego w określonych terminach został ustanowiony w decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] listopada 2011 r. Materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w kontrolowanym postępowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm. zwanej dalej U.p.s.), w szczególności art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 98 tej ustawy. Zgodnie z art. 98 U.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Przepis ten, do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 98 stanowi, że w przypadkach uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Według art. 104 ust. 1 U.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z ust. 3 wynika zaś, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 100 ust. 1 U.p.s. nakazuje w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Najistotniejsze jest, że U.p.s. w art. 6 pkt 16 zawiera ustawową definicję świadczeń nienależnie pobranych, zgodnie z którą na gruncie tej ustawy pojęcie to oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Zauważyć należy, że w kontrolowanych decyzjach brak jakichkolwiek ustaleń w tym aspekcie, przy czym, co wyżej już wskazano, nie było przedmiotem sporu, że budynek mieszkalny, w którym do czasu uszkodzeń w wyniku osuwisk zaspokajane były potrzeby mieszkaniowe małżonków V i JŻ, wobec rodzaju i stopnia uszkodzeń nie nadawał się do zamieszkania i został przeznaczony do rozbiórki. Wobec wskazania przez ustawodawcę co należy rozumieć pod pojęciem nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, niedopuszczalne jest tworzenie przez organy własnej definicji takich świadczeń, nieodpowiadającej wyraźnym uregulowaniom prawa w tym zakresie. W ocenie Sądu samo nierozliczenie przez jednego z małżonków pełnej kwoty otrzymanej w ramach zasiłku nie odpowiada definicji ustawowej świadczenia nienależnie pobranego, przy czym organy w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie ustaliły zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. czy w istocie w świetle art. 6 pkt 16 U.p.s. w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 U.p.s. kwota 40 685,59 zł z zasiłku celowego wypłaconego na mocy decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] listopada 2011 r. to świadczenie nienależnie pobrane. Nawet jeśli – jak w rozpatrywanym przypadku strony zostały zobowiązane ostateczną decyzją do rozliczenia wydatkowania otrzymanego zasiłku to samo nie wywiązanie się z tego obowiązku nie przesądza, że zasiłek ten z tego powodu można uznać za świadczenie nienależnie pobrane. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w toku rozpoznawania sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Musi więc ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania występuje przypadek szczególny, przejawiający zwłaszcza tym, że żądanie zwrotu świadczeń stanowiłoby dla niej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Przy ocenie powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 U.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 30.10.2008 r. I OSK 1863/2007, LexPolonica nr 1987280, wyroku NSA z 18.03.2011 r. I OSK 2065/10, Lex nr 1079747 oraz wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19.11.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 842/13). W orzecznictwie tym podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 U.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych z pomocy społecznej świadczeń musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby zobowiązanej pod kątem możliwości zastosowania dobrodziejstw przewidzianych w art. 104 ust. 4 U.p.s. W tym zakresie także zabrakło jakichkolwiek pouczeń strony wymaganych przez art. 9 K.p.a. oraz niezbędnych ustaleń i rozważań. W ocenie Sądu nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także podnoszona przez skarżącą okoliczność orzeczenia przez sąd powszechny z tzw. "datą wsteczną" o zniesieniu wspólności ustawowej małżeńskiej. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego prawomocne orzeczenie wiąże bowiem nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według art. 6 K.p.a. organy mają przecież działać na podstawie przepisów prawa. Wątpliwa nie tylko w tym aspekcie jest argumentacja, że zasiłek celowy przyznano rodzinie. W art. 6 pkt 14 U.p.s. na użytek ustawy zawarto także legalną definicję pojęcia "rodzina". W świetle wynikających z akt sprawy okoliczności związanych m.in. z różnymi miejscami zamieszkania małżonków już w czasie, kiedy ubiegali się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie swych potrzeb mieszkaniowych, wątpliwe jest także czy wypłata po ½ części zasiłku każdemu z małżonków mogło być, mimo brzmienia sentencji decyzji Wójta z [.] listopada 2011 r. wyłącznie czynnością materialno techniczną. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, w szczególności pominięcie brzmienia art. 6 pkt. 16 U.p.s. spowodowała, że organy nie dokonały ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy nierozliczona część zasiłku celowego w istocie jest świadczeniem nienależnie pobranym i co za tym idzie, czy można żądać jego zwrotu. Obligowało to Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. W ponownym postępowaniu organy powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić czy nierozliczona przez JŻ część zasiłku celowego jest rzeczywiście świadczeniem nienależnie pobranym w aspekcie legalnej definicji tego pojęcia. W dalszej kolejności należy ewentualnie poczynić ustalenia w kontekście art. 104 ust. 4 U.p.s., oczywiście po zastosowaniu odpowiednich pouczeń w razie uznania, że brak w tym zakresie podstaw do złożenia wniosku przez pracownika socjalnego oraz uwzględnić wszystkie aspekty sprawy, w tym okoliczności wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] czerwca 2014 r. sygn. akt [.] /14 i stosownie do dokonanych ustaleń i obowiązujących przepisów prawa rozstrzygnąć sprawę lub umorzyć postępowanie w całości lub w części.