II SA/Rz 1484/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania -skargę oddala- II SA/Rz 1484/16 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. postanowił zwrócić podanie C. M. (dalej: "Skarżąca") z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zobowiązania Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") do zapewnienia bezpłatnej dostawy wody pitnej na posesję położoną w R., ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżąca zwróciła się o wydanie decyzji zobowiązującej Burmistrza do zapewnienia bezpłatnej dostawy wody pitnej na jej posesję, co stanowiłoby formę odszkodowania za wyrządzoną przez [...] S.A. z siedzibą w [....] (obecnie [...] S.A.) szkodę. Burmistrz wyjaśnił, że ww. [...] usytuowała i eksploatowała w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni studnie głębinowe. Na skutek czerpania wody (w bardzo dużych ilościach) nastąpiło obniżenie lustra wody w istniejących studniach kopanych i konieczne stało się zaprzestanie pobierania wody z przydomowych ujęć. Decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1974 r. [...] S.A. została zobowiązana do naprawienia wyrządzonej szkody poprzez wybudowanie na swój koszt nitki sieci wodociągowej i doprowadzenie wody na posesję osób poszkodowanych, w tym Skarżącej. W dniu [...] listopada 2012 r. [...] S.A. na podstawie umowy przeniesienia prawa użytkowania gruntu, własności budynków, własności urządzeń przesyłowych celem wygaśnięcia zobowiązań podatkowych, aktem notarialnym rep. A nr [...] dokonała przeniesienia m. in. urządzeń wodociągowych na rzecz Gminy [...] i od tego dnia opłaty za dostarczaną wodę są pobierane przez [...] Sp. z o.o. w [...]. W ocenie Burmistrza wniosek Skarżącej ma w istocie na celu dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, dla których realizacji właściwy jest tryb postępowania cywilnego i które powinny być kierowane przeciwko ewentualnemu sprawcy szkody – [...] S.A. To zaś uzasadnia zwrot podania. W zażaleniu Skarżąca podniosła, że nie zostało wyjaśnione, dlaczego jej podanie nie zostało rozpatrzone w oparciu o przepisy ustawy - Prawo wodne. Droga postępowania cywilnego jest alternatywną i może być podjęta w każdym czasie. Podtrzymując wniosek inicjujący przedmiotowe postępowania wyjaśniła, że aktualnie domaga się podjęcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało, że zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Organ nie jest przy tym związany podstawą prawną żądania wskazaną we wniosku (podaniu). Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy załatwienie sprawy, która jest przedmiotem wniosku (podania), jest możliwe na podstawie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Kolegium, w obecnym stanie prawnym na gruncie prawa administracyjnego brak jest przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści, jakiej żąda wnioskodawczyni, tj. decyzji zobowiązującej Burmistrza do zapewnienia bezpłatnej dostawy wody pitnej na posesję wnioskodawczyni, stanowiącej formę odszkodowania za wyrządzoną szkodę. W ocenie Kolegium żądanie, z jakim wystąpiła Skarżąca dotyczy sfery cywilnoprawnej. Kwestia oceny zasadności roszczenia cywilnoprawnego nie może być natomiast przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wobec tego, że przedmiotowa sprawa nie podległa załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, z uwagi na cywilnoprawny charakter, słusznie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie o zwrocie podania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że wybudowanie ujęcia wody w bezpośrednim sąsiedztwie jej siedliska spowodowało obniżenie lustra wody i jej zanik. W 1974 r. wydano decyzję o naprawieniu szkody, w wyniku której doprowadzono za pomocą wodociągu wodę pitną do szeregu domostw, w tym na posesję jej poprzednika prawnego – S. M. Do momentu przejęcia ujęcia przez Burmistrza, woda była dostarczana bezpłatnie. Wyjaśniła, że decyzja z 1974 r. jest następstwem stosunków wodnych na gruncie po rozpoczęciu eksploatacji studni głębinowej i określa m. in. sposób naprawienia szkody poprzez nakazanie doprowadzenia sieci wodociągowej i wody pitnej do posesji. Ustala zatem, że nastąpiła szkoda i określa, jak do niej doszło. Zatem Starosta miał wskazane, że każdoczesny właściciel ujęcia będzie je eksploatował w takim rozmiarze, jak dotychczas oraz umożliwiał będzie właścicielom okolicznych posesji zwykłe korzystanie z wód – o czym stanowi ustawa Prawo wodne. Skarżąca nadto zarzuciła, że organy obu instancji zwróciły uwagę na ciągłość praw oraz zobowiązań cywilistycznych i wszelkie następstwa wyprowadzają z daty - 1974 r. Tymczasem zmienił się stan prawny terenów, na których znajdowała się była Wytwórnia; ujęcie i wodociąg ma nowego właściciela. Skarżąca wskazała też, że składając wniosek nie działała jako następca prawny poprzednika prawnego, lecz jako właściciel posesji, na której nie ma wody. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny jest bezsporny. Wynika z niego, że Skarżąca wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej Burmistrza do zapewnienia bezpłatnie dostawy wody pitnej do nieruchomości stanowiącej jej własność od 1987 roku. Nieruchomość ta stanowiła poprzednio własność teściów, przy czym teściowa była jednym z adresatów decyzji z dnia [...] listopada 1974 r. dotyczącej naprawienia szkody wyrządzonej przez [...] w S. Zgodnie z tą decyzją, w następstwie budowy studni głębinowych i zaniku wody w istniejących studniach, w tym w studni poprzedników prawnych Skarżącej, [...] wybudowała nitkę sieci wodociągowej, z której to sieci czerpana była nieodpłatnie woda. Stan ten istniał do 2012 roku, tj. do czasu przeniesienia własności urządzeń wodociągowych na rzecz Gminy [...]. Od daty zmiany właściciela, obecny właściciel – [...] Sp. z o.o. w [...], pobiera opłaty za dostarczaną wodę. W tym stanie sprawy ograny obu instancji stanęły na stanowisku, że wniosek Skarżącej nie może być rozpoznany w postępowaniu administracyjnym, gdyż w przedmiotowej sprawie właściwym jest tryb postępowania cywilnego i dlatego na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. orzekły o zwrocie podania. Stosownie do przepisu art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zwrot podania następuje w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy organu właściwego nie da się ustalić; po drugie, gdy z treści podania wynika, że zostało ono wniesione w sprawie podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny. W postępowaniu cywilnym rozpoznawane są sprawy odpowiadające definicji ustalonej w art. 1 K.p.c., ale też sprawy przekazane na podstawie wyraźnego przepisu ustawy do rozpoznania sądom powszechnym zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, chociaż nie mają one charakteru spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 K.p.c. W stanie faktycznym trafnie organy przyjęły, że podanie Skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczy kwestii odszkodowawczych, dla których właściwy jest sąd powszechny. Jest tak daleko, ponieważ źródłem roszczenia jest zanik wody w studni spowodowany działaniami podjętym przed 1974 rokiem. Działania te, polegające na budowie studni głębinowych ze skutkiem zaniku wody w istniejącej m.in. na działce stanowiącej obecnie własność Skarżącej studni kopanej, były już przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie to zakończone zostało decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [....] dnia [...] listopada 1974 r. Rozstrzygnięciem tym [...] S.A. została zobowiązana do naprawienia wyrządzonej szkody poprzez nałożenie obowiązku wybudowania na swój koszt nitki sieci wodociągowej i doprowadzenia wody na posesję osób poszkodowanych, w tym na posesję poprzedników prawnych Skarżącej. Zatem orzekanie przez organ administracyjny nie było ponownie możliwe, skoro sprawa została już rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku żądanie sformułowane przez Skarżącą można oceniać wyłącznie w kategoriach roszczeń cywilnoprawnych, dla rozpoznania których właściwe są sądy powszechne. W konsekwencji organy trafnie zwróciły podanie, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. Jeśli chodzi natomiast o podnoszoną w skardze możliwość wydania decyzji na podstawie art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), to określony w tym artykule, w ust. 1-3 tryb dochodzenia roszczeń jest dwukierunkowy. Pierwszy prowadzony jest wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i dotyczy sytuacji wskazanych w art. 16 ust. 3 (odszkodowanie za szkodę powstałą podczas powodzi w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub urządzeń wodnych) oraz art. 17 ust. 1 (odszkodowanie związane z trwałym, naturalnym zajęciem przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące lub wody morskie gruntu nienależącego do właściciela wody); w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie może mieć zastosowania. Natomiast drugi kierunek postępowania ma charakter mieszany: droga sądowa przysługuje poszkodowanemu po wydaniu decyzji administracyjnej. Ponieważ w sprawie dotyczącej zaniku wody decyzja była wydana, dlatego dalsze kwestie z tym zdarzeniem związane mogą być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Zaznaczyć jednak należy, że zarówno organy jak i Sąd rozpoznający skargę, nie zajmują stanowiska odnośnie terminu zgłoszenia przez Skarżącą roszczeń odszkodowawczych (bo tylko takie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje), ani odnośnie do ich zasadności. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie) uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.