II SA/Rz 1484/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącej A. B. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 30 czerwca 2021 r. AB (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – HC. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], HC została na stałe zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosparwności datuje się od 17 lutego 2020 r., tj. 79 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Ponadto organ I instancji wskazał, że HC pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż – RC nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada natomiast orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o lekkim stopniu niepełnosprawności. To zaś oznacza, że względem skarżącej zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazań w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Z kolei mąż jej matki ma 82 lata, ustalony lekki stopień niepełnosprawności oraz liczne choroby i schorzenia, które obiektywnie wykluczają możliwość sprawowania osobistej opieki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Kolegium podało, że w świetle wskazanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Niemniej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że względem skarżącej zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a zatem decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu co do rozstrzygnięcia. Dopóki w sprawie nie zostanie wykazane, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak utrzymywanie stosownych relacji oraz realnego bądź nierealnego wypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Poszukiwanie innych niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przypadków, usprawiedliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnego w miejsce małżonka, nawet jeśli nie sprawuje on faktycznie opieki nad współmałżonkiem, nie jest prawnie dopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki; 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.s.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy przy odkodowywaniu normy prawnej wynikającej ze wskazanej regulacji konieczne jest uwzględnienie wykładni celowościowej i systemowej oraz norm wynikających z Konstytucji RP i w konsekwencji przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zstępnej osoby niepełnosprawnej jeżeli współmałżonek niepełnosprawnej z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie sprawować osobistej opieki; 3. art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Wstępnie Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. W tym kontekście rozstrzygnięcie organu I instancji niewątpliwe było więc wadliwe. W sprawie nie ma sporu, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji na stałe i ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lutego 2020 r. – orzeczenie Powiatowego Zespołu d.s. orzekania o niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...]. SKO odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jego zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winien sprawować mąż, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem córka zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Sąd zgadza się z argumentacją SKO, że orzecznictwo sądowe na tle powołanego przepisu jest niejednolite, co przełożyło się na dwie skontrastowane linie orzecznicze: pierwszą, która wspiera się wykładnią językową, i która zakłada, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, i drugą, która opiera się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. Uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, pozwala tak zinterpretować art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., aby umożliwiał uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 972/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 429/21). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). Sąd oczywiście dostrzega, iż taka dwoistość stanowisk judykatury jest niepożądana i niewątpliwie przekłada się na trudności orzecznicze organów administracji publicznej, niemniej jednak nie można abstrahować od jednej podstawowej kwestii – zarówno Organy, a przede wszystkim Sądy, powinny dążyć do tego, aby kształtowanie sytuacji prawnej jednostki w ramach relacji publicznoprawnej opierało się o konstytucyjny korpus aksjologiczny, mówiąc wprost było sprawiedliwe. Sąd w składzie orzekającym nie może zgodzić się z algorytmizacją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która sprowadzałaby się do z góry przyjętego założenia, że każdy układ faktyczny, w którym opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym pozostającej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności byłby pozbawiony możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skonfigurowania faktyczne mogą bowiem układać się w ten sposób, że małżonek osoby wymagającej opieki, pomimo iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, obiektywnie nie będzie zdolny do sprawowania tej opieki. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., II SA/Rz 1425/21). Jak wynika z akt sprawy RC mąż podopiecznej i ojciec skarżącej ma 82 lata. Jest osobą o stwierdzonym lekkim stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy cierpi na [...]. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że wniosek o braku możliwości sprawowania opieki przez męża RC można sformułować także przez odwołanie się do treści art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że z mocy ustawy obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat. Zgodnie z ww. przepisami osobom, które ukończyły 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przyjmuje zatem fikcję prawną, że po przekroczeniu określonej granicy wiekowej (75 lat) określone osoby są uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji. Jeżeli zatem tego rodzaju podmioty są prawnie uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji, to nie można uznać, że same są zdolne do podjęcia efektywnej i realnej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z zestawienia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. wynika zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej ze względu na wiek (ukończenie 75 lat) wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. W tym stanie rzeczy Sąd przyjmuje, że skarżąca, jako osoba zobowiązana do alimentacji wobec [...] w dalszej kolejności – jako córka – jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie potwierdzone, że sprawuje opiekę nad matką w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Uwzględniając całość powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na błędne zastosowanie prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (organ II instancji) i art. 17 ust. 1b u.ś.r. (organ I instancji). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę oceny prawne przedstawione w części zważającej niniejszego uzasadnienia oraz ustalą, czy skarżąca sprawuje opiekę nad matką w stopniu i zakresie, które uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. W pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a.