II SA/Rz 1486/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skarg P. D., K. B., J. G. i W. G. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr I-III.7722.1.6.2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego – skargi oddala – Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r., po rozpoznaniu zażalenia A. sp. z o.o. z siedzibą w [....] na postanowienie Prezydenta Miasta [....] z 10 maja 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił ten akt w całości, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." Wskazanym postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z podlicznikowym przyłączem energii elektrycznej, działka nr [...] obr. [...] w [....] przy ul. [....] - do czasu uregulowania stanu prawnego nieruchomości nr [...] obr. [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organ wskazał, że jeden ze współwłaścicieli tej ostatniej nieruchomości nie żyje. W takiej sytuacji koniecznym stało się zawieszenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., celem zwrócenia się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając niewyjaśnienie, dlaczego właściciel działki ewidencyjnej nr [...] został uznany za stronę postępowania, pomimo, że obszar oddziaływania planowanej do realizacji inwestycji nie wykracza poza obszar działki inwestycyjnej; Po jego rozpoznaniu Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r., uchylił w całości kwestionowany akt. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe, nie została spełniona. Wojewoda podniósł, że kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), określanej następnie jako "P.b.", według którego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wojewoda podkreślił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu na powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Następnie wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że planowana inwestycja składa się z 3 anten sektorowych, które będą zainstalowane na trzech azymutach 0°, 120° i 240°, na wysokości 23,8 m n.p.t. oraz dwóch anten radioliniowych zawieszonych na azymutach 54° i 175°, na wysokości 25,5 m n.p.t. W przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jej oddziaływanie polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określające zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. W chwili obecnej dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia wynosi do 10 W/m . Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 10 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Na str. 14 projektu zagospodarowania terenu (PZT) wskazano, że "Obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [....] obr. [....], j. ewid. [....], pow. [...], woj. Podkarpackie." Parametry techniczne i maksymalne obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz moce EIRP wyznaczone dla anten sektorowych projektowanej stacji bazowej zostały przedstawione w znajdującej się na str. 10 PZT tabeli nr 1. Z treści przedmiotowej tabeli oraz części graficznej PZT nie wynika, aby działka nr [...] znajdowała się w zasięgu występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczonej przepisami prawa. Działka ta nie sąsiaduje z terenem inwestycji, zaś z rysunku PZT wynika, że anteny nie są nawet skierowane w jej stronę. Odległość działki nr [...] do granicy działki nr [...] wynosi ok. 14,75 m, natomiast projektowana stacja bazowa zlokalizowana jest w odległości 7,13 m od zachodniej granicy działki nr [...]. Wojewoda zauważył też, że z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) wynika, że obecnie dla inwestycji polegających na budowie jakiejkolwiek stacji bazowej telefonii komórkowej brak jest obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że z treści ww. rozporządzenia nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Reasumując Wojewoda stwierdził, że skoro działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji, nie sposób jest uznać, że ustalenie spadkobierców po zmarłym jej właścicielu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej projektowanej na działce nr [...]. Odrębne skargi na postanowienie Wojewody złożyli K. B. i P. D. oraz W. G. i J. G. Pierwsza została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1486/23, zaś druga pod sygn. akt II SA/Rz 1600/23. Postanowieniem z dnia 2 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1600/23) Sąd połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Rz 1486/23. K. B. i P. D. zarzucili skarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania, podczas gdy występowało ono ze względu na konieczność ustanowienia kuratora spadku, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uchylenia postanowienia Organu I inst.; - art. 101 § 3 K.p.a. poprzez wyjście przez Organ II inst. poza swoje kompetencje, tj. zbadanie, czy Organ I inst. prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, podczas gdy postępowanie wywołane zażaleniem na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania ma charakter jedynie wpadkowy, a zatem ocenie organu odwoławczego podlegała jedynie to, czy w sprawie istnieje zagadnienie wstępne, a nie ustalenie kręgu stron postępowania przez organ I inst., - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i podjęcia czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz swobodną ocenę dowodów, w tym dowolne ustalenie, że nieruchomość położona w [...], składająca się z działki nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, pomimo niepodjęcia szczegółowej analizy w celu ustalenia tego faktu, w tym braku zbadania, czy inwestycja może wprowadzać ograniczenia w zabudowie tej nieruchomości - obecnej lub przyszłej, co doprowadziło do błędnego uznania, że postanowienie Organu I inst. powinno zostać uchylone; - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Organu I inst. w zakresie zawieszenia postępowania dot. wydania pozwolenia na budowę, mimo że brak było do tego podstaw; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 20 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nieruchomość położona w [...], składająca się z działki nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy należało uznać, że jest odwrotnie; - 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że właściciele nieruchomości położonej [...], składającej się z działki nr [...] nie mogą być uznani za strony postępowania, gdyż ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem nie mają interesu prawnego w sprawie, mimo że są oni stronami postępowania, zgodnie z ustaleniami Organu I inst. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili Wojewodzie, że nie dokonał analizy, czy inwestycja jest zgodna przepisami odrębnymi, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym dotyczy to zarówno istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy (w aspekcie § 11, § 13 i § 314). Nie zbadano wpływu na nieruchomość tylko z tego względu, że nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja - rozdziela je działka, pełniąca funkcję drogi, o numerze [...] . Co istotne zaś, stacja bazowa ma być położona w części zachodniej nieruchomości, tj. tej, która znajduje się najbliżej działki nr [....]. Nie zbadano, czy urządzenia umieszczone na wieży będą mogły emitować jakikolwiek hałas. Skarżący podnieśli, że istnieje szereg przepisów, które określają zasady sytuowania obiektów budowlanych, w tym stacji bazowych, które mogą wprowadzać ograniczenia w zabudowie. Należą do nich m.in.: art. 5 P.b. w zw. z załącznikiem 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 Z4.4.2011, str. 5, ze zm.), art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610), dalej: "K.c." Skarżący zaznaczyli, że istnieje możliwość znacznego obniżenia wartości rynkowej nieruchomości ze względu na realizację w jej pobliżu masztu telekomunikacyjnego czy możliwości wyrządzenia szkód związanych z nienależytym zabezpieczeniem masztu i jego przewróceniem się. Ponadto stacja bazowa będzie znacznie wyższa niż sąsiadująca z nią zabudowa jednorodzinna, co potencjalnie wpływa na zwiększenie tych ryzyk. W Ich ocenie, istnieje także ryzyko negatywnego wpływu inwestycji na zdrowie i życie osób znajdujących się w pobliżu masztu, w tym właścicieli pobliskich nieruchomości, gdyż działanie pól elektromagnetycznych może przyczynić się do wystąpienia chorób nowotworowych. Z kolei, W. G. i J. G. również wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. Zauważyli, że pozbawia ono spadkobierców zmarłego W. S. możliwości uczestniczenia w postępowaniu jako strona w sprawie. Skarżący zauważyli, że Wojewoda bezrefleksyjnie i błędnie założył, że fale radiowe rozchodzą się wektorowo a nie falowo, że ktoś będący na azymucie np.: 130° lub innym nie będzie znajdował się pod wpływem fal. Organ oparł się wyłącznie na twierdzeniach inwestora, a dane te są co najmniej nierzetelne, gdyż podają wartości wygodne dla niego na etapie załatwiania zezwoleń, ale pomijają fakt, że w umowie najmu działki pod inwestycję Spółka przewidziała wielokrotne zwiększenie mocy. W chwili więc obecnej dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi do 10 W/m2, a ile będzie wynosił po modernizacji zgodnej z umową najmu oddziaływanie emisji promieniowania elektromagnetycznego, tego nie wie nikt. Skarżący zauważyli, że postawiona wieża (słup) telefonii komórkowej obniża znacznie wartość sąsiadujących nieruchomości. Jedynie inwestor odniesie korzyści. Zdaniem Skarżących, powołane w uzasadnieniu postanowienia Wojewody rozporządzenia są sprzeczne z Konstytucją RP oraz z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na złożone skargi Organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa dotyczy różnych form działalności organów administracji publicznej. Wymienia je art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Jedną z takich form jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Jak stanowi art. 101 § 3 K.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Objęte niniejszą skargą postanowienie Wojewody Podkarpackiego uchylające postanowienie Prezydenta o zawieszeniu postępowania mogło zatem być przedmiotem badania Sądu. Według art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kryterium wedle którego sąd ocenia zaskarżone akty to zgodność z prawem. Wyeliminować postanowienie z obrotu prawnego może wówczas, kiedy dotknięte jest ono wadą nieważności wskazaną w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) bądź też, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga bezzasadna podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kwestionowane w sprawie postanowienie dotyczy tego, czy zasadne było zawieszenie prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z podlicznikowym przyłączem energii elektrycznej, działka nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Przyczyną, dla której Organ I instancji zdecydował się na zawieszenie była okoliczność w postaci śmierci W. S. tj. właściciela działki nr [...] położonej w otoczeniu działki inwestycyjnej, którego Organ ten uznał za stronę tego postępowania. Jako podstawę prawną swego działania Prezydent wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przerwanie toku postępowania służyć miało ustanowieniu przez sąd kuratora spadku po zmarłym. Natomiast Wojewoda nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i uznał, że w warunkach sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem działka nr [....], której współwłaścicielem był W. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której sprawa dotyczy. Tylko zaś podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w takim obszarze tj. właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy mają prawo do brania udziału w postępowaniu jako jego strona, a to w myśl art. 28 ust. 2 P.b. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że mimo wniosku Skarżących brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Podstawę taką Skarżący upatrywali w tym, iż w dniu 10 lutego 2025 r. pełnomocnik Inwestora wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z pismem, w którym cofnął wniosek o pozwolenie na budowę, której sprawa ta dotyczy. To powoduje Ich zdaniem, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, bowiem kontrola objętego skargą postanowienia stała się zbędna. Sąd poglądu o potrzebie umorzenia niniejszego postępowania nie podziela. Bezprzedmiotowość postępowania sądowego "z innych przyczyn" (a więc innych niż skuteczne cofnięcie skargi oraz śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego), o czym mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. może wystąpić np. wówczas, kiedy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W takiej sytuacji, skoro akt mający zostać poddany kontroli sądowej został usunięty z obrotu prawnego, to kontrola ta staje się zbędna. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trudno jednak mówić o tego rodzaju sytuacji, bowiem przedmiot skargi, a więc postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 2 sierpnia 2023 r. istnieje, jako, że żaden organ nie wyeliminował go. Fakt zaś cofnięcia przez Inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę ma skutki, ale dla postępowania administracyjnego i będzie wymagało podjęcia stosownych kroków, ale przez Organ I instancji, a nie przez Sąd. To bowiem Prezydent jest gospodarzem zainicjowanego przed nim postępowania. Nie ma zatem powodów przemawiających za tym by postanowienie Wojewody z 2 sierpnia 2023 r. nie mogło zostać poddane ocenie przez Sąd, kiedy zostało zaskarżone. Jeśli Skarżącym zależało na tym, by niniejsze postępowanie sądowe zostało umorzone, to mogli cofnąć wniesione skargi, czego jednak nie uczynili. Wówczas Sąd byłby zobligowany do orzeczenia o umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, że zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę ustanowienia kuratora spadku po osobie zmarłej może nastąpić tylko wówczas, kiedy osobie takiej przysługuje w ogóle przymiot strony tego postępowania. Jak stanowi art. 30 § 4 K.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Tylko więc wówczas jeśliby uznać, że W. S. winien mieć status strony postępowania, zawieszenie tego postępowania dla ustalenia następców prawnych, a wcześniej dla ustanowienia kuratora spadku, byłoby uzasadnione. Dlatego Wojewoda przeanalizował w sprawie powyższą kwestię, w następstwie czego uznał, że taki status W. S. nie mógłby przysługiwać. K. B. i P. D. w złożonej skardze uznali, że Wojewoda jako organ II instancji wyszedł poza swoje kompetencje badając, czy krąg stron prowadzonego postępowania administracyjnego został należycie ustalony, podczas, gdy winien był zająć się jedynie kwestią wpadkową tj. oceną czy w sprawie wystąpiło zagadnienie prawne uzasadniające zawieszenie postępowania. Sąd nie podziela tego poglądu. Zawieszenie przez Organ I instancji postępowania miało miejsce ze względu na konieczność ustalenia stanu prawnego działki nr [...], bowiem jeden z jej właścicieli zmarł. Konieczne stało się więc zapewnienie jego następcom możliwości udziału w sprawie, a przed ich jednoznacznym ustaleniem, ustanowienie kuratora spadku celem ochrony ich praw. Kwestia potrzeby udziału wszystkich stron w postępowaniu jest niewątpliwie bardzo istotna, co wynika z art. 10 K.p.a., wedle którego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro zatem zawieszenie postępowania nastąpiło do czasu ustanowienia kuratora spadku, a zatem dotyczyło właśnie tego, czy zmarłemu przysługiwał status strony postępowania, to bez poczynienia rozważań w tym zakresie niemożliwym było dokonanie przez Organ II instancji oceny zasadności czasowego wstrzymania biegu postępowania. Wojewoda nie mógł więc zbadać legalności kwestionowanego zażaleniem postanowienia bez poczynienia wyjaśnień w zakresie tego, czy W. S. jako jeden z właścicieli działki nr [...] mógł być w ogóle stroną postępowania. Nie budzi wątpliwości podniesiona przez Skarżących kwestia, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania Organ II instancji kontroluje wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Takiej właśnie kontroli dokonał Wojewoda Podkarpacki, a z uwagi na przyczynę tego zawieszenia, badaniu musiała podlegać kwestia uznania określonej osoby za stronę postępowania. Niniejsze postępowanie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę, a krąg stron takiego postępowania określa art. 28 ust. 2 P.b., zgodnie z którym są to: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym, przez obszar taki art. 3 pkt 20 tej ustawy rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem rolą organu jest zidentyfikowanie takich unormowań prawnych, z których wynikają jakieś ograniczenia w zabudowie dla nieruchomości sąsiednich. Tylko zatem ograniczenie w zabudowie nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zaś nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej - tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania. Prawodawca wprowadzając definicję wskazanego obszaru miał na względzie interes prawny podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do określonych działek (a wymienionych w cytowanym art. 28 ust. 2 P.b.) wynikający głównie z przepisów materialnego prawa administracyjnego, a tylko wyjątkowo z innych dziedzin prawa np. cywilnego. Chodzi o takie przepisy, które uniemożliwiają lub ograniczają możliwość wykonywania na nieruchomościach sąsiednich robót budowlanych. W przypadku takich obiektów jak stacje bazowe telefonii komórkowej głównym źródłem zagrożenia dla otoczenia stwarzanym przez ten obiekt jest emisja pola elekromagnetycznego, które wytwarzane jest przez anteny sektorowe oraz anteny radioliniowe. Zwrócił na to uwagę Wojewoda, który w uzasadnieniu swojego postanowienia powołał rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Było to jak najbardziej prawidłowe, bowiem w świetle § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Akt ten określa zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Przy czym przez te ostatnie miejsca rozumie się, w świetle art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556); dalej "P.o.ś.", wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda odwołał się do przedłożonego przez Inwestora dokumentu w postaci Projektu Zagospodarowania Terenu, z którego wynika, że zapewniona jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi i zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska, bowiem utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych oraz nie ma potrzeby zmniejszania poziomu takich pól co najmniej do dopuszczalnych, bo są one dotrzymane. Zachowane są tym samym wymogi z art. 121 P.o.ś. (str. 9 PZT). Z kolei, w Tabeli 1 podane są parametry techniczne instalacji i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wyznaczane dla każdego z planowanych pasm pracy stacji bazowej. Jak słusznie zauważył Wojewoda, z treści przedmiotowej tabeli oraz części graficznej Projektu Zagospodarowania Terenu nie wynika, aby działka nr [...] znajdowała się w zasięgu występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczonej przepisami prawa. W dokumencie tym podniesiono też, że z uwagi na charakter pracy anten radioliniowych tzn. bardzo wąską wiązkę promieniowania, brak pochylenia wiązki względem ziemi, konieczność niezakłóconej, czystej komunikacji z innymi antenami radioliniowymi (co jest równoznaczne z zawieszeniem ponad miejscami dostępnymi dla ludności), pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne, wytwarzane przez anteny radioliniowe, nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi. W dalszej części stwierdzono, że dla przewidzianej konfiguracji anten sektorowych i radiolinii pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi. Podano też, że aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie zidentyfikowano budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których może wystąpić gęstość mocy pola elektromagnetycznego o poziomie nie mniejszym od dopuszczalnego) nie daje podstaw do twierdzenia, że obszar oddziaływania będzie obejmował inne nieruchomości oprócz działki, na której planowana jest inwestycja. W konkluzji Wojewoda podał, mając powyższe na uwadze, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...]. Skoro więc nie ma mowy o promieniowaniu o wartości większej niż do 10 W/m2 na działkach położonych w pobliżu działki inwestycyjnej, to nie występuje ograniczenie w zabudowie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...), na co prawidłowo zwrócił uwagę Organ II instancji. Wojewoda nie znalazł innych przepisów odrębnych, które z punktu widzenia art. 3 pkt 20 P.b. wymagałyby rozważenia. Odnosząc się do zarzutów wynikających ze złożonych skarg Sąd podnosi, że J. G. i W. G. wskazali na kwestię ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego. Tymczasem, sprawa niniejsza dotyczy pozwolenia na budowę. Zakwestionowali też uznanie budowy wieży telefonii komórkowej za cel publiczny, jednak należy wskazać, że powyższe stanowi przedmiot rozważań w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie to rozstrzygnięcie stanowi przedmiot niniejszej skargi. Tym samym, Sąd nie może odnieść się do takich zarzutów. Skarżący ci wyrazili także dezaprobatę wobec powołania się przez Wojewodę na dwa rozporządzenia, a zatem akty prawne niższego rzędu niż ustawa i dokonywanie na ich podstawie ograniczenia prawa własności. Zarzut ten należy uznać za bezpodstawny. Nie wszystkie bowiem kwestie normowane są aktami prawnymi o randze ustawy. Niejednokrotnie więc ustawy odsyłają do aktów wykonawczych względem nich, a zatem do rozporządzeń. Istotne jest więc, by rozporządzenia rzeczywiście wydawane były na podstawie ustawowego upoważnienia i w jego granicach. Wówczas, tak jak akt ustawowy, podlegają stosowaniu. Skarżący podnieśli, że rozporządzenia wskazane przez Wojewodę są sprzeczne z Konstytucją RP oraz z zasadami współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 Kodeksu cywilnego, co "widać wyraźnie". Nie wyjaśnili jednak, na czym sprzeczność ta polega, a Sąd z urzędu się jej nie dopatruje. Przedmiotowe akty tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wydano w oparciu na upoważnienia zawarte odpowiednio: w art. 122 ust. 1 P.o.ś. oraz w art. 60 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094); dalej "u.i.ś.". Są one stosowane powszechnie przez organy administracji i w świetle orzecznictwa sądy ich nie kwestionują. Ponadto, Wojewoda słusznie podkreślił, że wobec zmiany stanu prawnego i obecnej treści tego drugiego rozporządzenia, aktualnie dla inwestycji polegających na budowie jakiejkolwiek stacji bazowej telefonii komórkowej brak jest obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej w myśl art. 71 ust. 2 u.i.ś. Oznacza to, że z treści tego rozporządzenia nie można wywodzić interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Jeśli zaś chodzi o wspomniane przez Skarżących zasady współżycia społecznego, to mogą one mieć znaczenie na gruncie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Bez znaczenia da sposobu rozpoznania sprawy był także argument o obniżeniu wartości nieruchomości jako skutek realizacji inwestycji. Kwestia ta jest prawnie irrelewantna. Jeśli chodzi o zarzuty K. B. i P. D., to Sąd nie zgadza się z podniesionym przez Nich argumentem, iż ustalenie przez Wojewodę, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji jest dowolne i dokonane bez szczegółowej analizy w tym przedmiocie, zwłaszcza kwestii ograniczeń w zabudowie nieruchomości. Jak już wyżej zaznaczono, Wojewoda ustalił istotne dla rozpatrywanej sprawy unormowania, a to zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. i dokonał koniecznej w tym zakresie analizy. Ponadto, według Skarżących, źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu jako jego strona mogą być różnego rodzaju przepisy. Nie wskazali Oni jednak, jakie konkretne regulacje przesądzają o tym w warunkach rozpatrywanej sprawy tj. powołali się wprawdzie na art. 5 P.b. oraz na art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, jednak nie wyjaśnili częściowo jakie konkretnie ograniczenia w zabudowie wynikają z tych przepisów w niniejszej sprawie. Podnieśli, że chodzi tutaj np. o obniżenie wartości nieruchomości czy możliwość zaistnienia szkód w związku z nienależytym zabezpieczeniem masztu. Wskazali także na możliwość rozwinięcia się chorób u osób mieszkających w pobliżu planowanej inwestycji. Wszystkie te podniesione kwestie nie mogą stanowić źródła interesu prawnego uzasadniającego przymiot strony postępowania. Trudno zakładać, że maszt zostanie niewłaściwie zabezpieczony i w związku z tym spowoduje jakieś negatywne konsekwencje. Jeśli zaś chodzi o choroby, to powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. uwzględnia aktualny stan wiedzy w tym przedmiocie, a to, że pojawiają się jakieś prace naukowe, w których próbuje się wykazać niekorzystne oddziaływanie na zdrowie promieniowania elektromagnetycznego nie zmienia tego, że wskazany akt prawny obowiązuje, a zostanie najpewniej zmieniony, kiedy nowa wiedza będzie ugruntowana. Skarżący uznali za nieprawidłowe stanowisko Wojewody, iż obszar oddziaływania obiektu ogranicza się wyłącznie do obszaru nieruchomości inwestycyjnej tylko dlatego, że Inwestor wskazał w przedstawionej dokumentacji na brak występowania obszaru pola EM o gęstości większej niż ta dopuszczalna przepisami prawa. Z kolei, W. G. i J. G. zarzucili, że Organ oparł się wyłącznie na twierdzeniach Inwestora, kiedy po realizacji inwestycji dojdzie do zwiększenia mocy promieniowania, co wynika z zawartej umowy najmu. W odniesieniu do tego należy wskazać, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i ograniczone jest zakresem wniosku inwestora, przy czym organ nie posiada kompetencji do korygowania zamierzeń inwestycyjnych, takie bowiem uprawnienie posiada wyłącznie inwestor. Nie sposób podważać wskazanych w projekcie konkretnych parametrów inwestycji, które ma zresztą dla inwestora skutek ograniczający go w zrealizowaniu stacji działającej na parametrach innych, niewynikających z projektu budowlanego. Inaczej mówiąc inwestor nie może legalnie zrealizować i użytkować inwestycji w sposób inny niż przewidziano w projekcie budowlanym. Reasumując należy wskazać, że Wojewoda dokonał rzetelnej i wystarczającej analizy sprawy tj. pod kątem występowania ewentualnych ograniczeń w zabudowie na działce nr [...] (której współwłaścicielem był zmarły W. S.) w związku z realizacją planowanej inwestycji. W jej wyniku nie stwierdził, by wymienionemu lub jego następcom prawnym musiał być zapewniany udział w niniejszym postępowaniu. Powyższe przesądziło o tym, że brak było podstaw do zawieszania niniejszego postępowania z podanej przez Prezydenta przyczyny, a w konsekwencji skarżone kasatoryjne postanowienie Wojewody było prawidłowe. W takiej sytuacji skargi musiały zostać oddalone, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.