II SA/Rz 1487/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Jerzy Solarski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu U. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposoby zagospodarowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz U. Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 roku poz. 735, dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 roku poz. 741, dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania U. Z. i M. Z. (dalej: "Wnioskodawcy") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] czerwca 2021 r. [...], w sprawie o oddalenie wniosku o zbadanie zgodności faktycznego wykorzystania działki nr 47/13 w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku stwierdzenia niezgodności użytkowania działki z tym planem, o zastosowanie procedury z art. 59 ust. 3 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że zgodnie z twierdzeniami wniosku, na sąsiedniej nieruchomości prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza, ma się odbywać ciągły ruch pojazdów samochodowych ciężarowych, skutkujący powstawaniem hałasu i drgań, a także przeładunek tych pojazdów i parkowanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Wójt odmówił podjęcia postępowania argumentując, że brak jest podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy. Kolegium, w dniu [...] października 2020 r., uchyliło zaskarżone postanowienie. Procedując ponownie Wójt wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., opisaną na wstępie. W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawcy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ustawy przez pominięcie, że sprawa nie dotyczy budowli ani obiektu budowlanego, naruszenie § 6 ust. 1 i 2 uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [....] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") poprzez błędne zastosowanie, gdyż sporny fragment działki jest oznaczony symbolem MN 1, a nie U, naruszenie § 5 ust. 2 tej uchwały przez jego niezastosowanie przy ocenie stanu prawnego, a także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i pominięcie stanowisk wyrażonych w pismach: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2020 r., 11 lutego 2020 r. oraz Starosty [...], z dnia 14 lutego 2020 r. i z dnia 7 sierpnia 2020 r. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak oceny dowodów i wskazania stanu faktycznego z pominięciem zeznań świadków, zdjęć i mapy działki nr 47/13 co pozwoliłoby ustalić, że problem dotyczy wschodniej połowy tej działki, do której nie odnosi się pozwolenie na budowę z uwagi na MPZP i teren o symbolu MN 1. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało, że "organ nie rozpoznał sprawy właściwie. Bez wątpienia istnieje spór sąsiedzki, który wymaga rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy inne, niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź na drodze mediacji". Następnie Kolegium stwierdziło, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś kwestie proceduralne rozstrzygają przepisy K.p.a. W dalszej części uzasadnienia, wskazując na art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP Kolegium wywiodło, że w tym postępowaniu, jako podstawowe źródło prawa, przyjęto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cytując art. 59 ust. 3 ustawy stwierdzono, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na zastosowanie tego przepisu również w odniesieniu do terenów, na których obowiązuje miejscowy plan. W dalszej części przedstawione zostały poglądy orzecznictwa dotyczące art. 59 ust. 3 ustawy. Wskazano, że przy zmianie zagospodarowania terenu powołany przepis jest instrumentem pozwalającym na wydanie decyzji i jest to instrument zwalczania samowoli budowlanej, który nie jest powieleniem przepisów Prawa budowlanego. Ustawa ta normuje bowiem działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. "W tym stanie sprawy stworzenia, użytkowania i zagospodarowania nieformalnego parkingu do parkowania pojazdów ciężarowych niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego, którego przestrzeganie sprawuje w rozpatrywanym przypadku Wójt. Z całą pewnością takie zagospodarowanie działki w zakresie ‘parkingu’ nie wiąże się ze stworzeniem obiektu budowlanego lub wykonaniem robót budowlanych. Takie zagospodarowanie działki spowodowało zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, co potwierdzają ustalenia faktyczne. Wobec braku prawnych możliwości uregulowania zagadnienia na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec faktycznego istnienia sporu organ ma obowiązek podjęcia wszelkich działań zmierzających do rozważenia i rozwiązania problemu. Wobec powyższego sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia". Sprzeciw od tej decyzji wniosła U. Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, to jest nie wskazano, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W rozwinięciu zarzutów naprowadzono, że samo uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne. W pierwszym akapicie stwierdzono, że odwołanie jest zasadne a w sprawie mają zastosowanie inne przepisy, niż ustawa o planowaniu przestrzennym. Organ nie podał przy tym, jakie przepisy będą właściwie w tym przypadku. W następnym akapicie Kolegium stwierdziło, że jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest właściwa. Dalsze rozważania zawarte w uzasadnieniu dotyczą art. 59 ustawy w powiązaniu z przepisami Prawa budowlanego, co nie było przedmiotem odwołania. Z kolei ostatni akapit uzasadnienia jest całkowicie niezrozumiały gdyż nie wiadomo, po co decyzja została uchylona. W tym stanie sprawy Kolegium albo poda w uzasadnieniu przyczyny uchylenia i zakres postępowania do uzupełnienia przez organ I instancji albo samo powinno wydać decyzję zmieniającą, skoro odwołanie uznano za zasadne. W obecnym stanie decyzja przedłuża jedynie sprawę i nie stanowi żadnej wskazówki dla organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. I. Zgodnie z przepisem art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretnie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać też należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten, w razie uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, obowiązany jest do wykazania przyczyn, które uniemożliwiły mu skorzystanie z art. 136 K.p.a. II. Kolegium, rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta o odmowie podjęcia działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy w pierwszym akapicie stwierdziło: "Wniesione odwołanie jest zasadne. Organ nie rozpoznał sprawy właściwie. Bez wątpienia istnieje spór sąsiedzki, który wymaga rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy inne, niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź na drodze mediacji". Natomiast w drugim akapicie naprowadziło: "Problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś kwestie proceduralne rozstrzygają przepisy K.p.a." Ten fragment uzasadnienia jednoznacznie wskazuje na wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia. Dalsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy ogólnych rozważań na temat art. 59 ust. 3 ustawy oraz relacji tego przepisu z unormowaniami Prawa budowalnego, przy czym Kolegium nie nawiązuje w żaden sposób do zaskarżonej decyzji Wójta oraz poczynionych przez ten organ ustaleń faktycznych. Nie odnosi się też do sformułowanych w odwołaniu zarzutów co pozwala stwierdzić, że zarzuty te w ogóle nie zostały rozpatrzone. Niezależnie od powyższych wad ostatni akapit rozważań Kolegium, przytoczony in extenso w części historycznej uzasadnienia, jest zupełnie niezrozumiały. Sumarycznie, lektura uzasadnienia uprawnia do konstatacji, że zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób nie spełnia wymagań decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (vide: cześć I uzasadnienia). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.