II SA/Rz 1488/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 września 2025 r. nr SKO.415/490/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 sierpnia 2025 r. nr WSPP.6730.78.2025/10; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z.W. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 września 2025 r. nr SKO.415/490/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego, wolnostojącego w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej" na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości H., w gminie [...]. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2025 r. nr WSPP.6730.78.2025/10, Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zawnioskowanej inwestycji. Organ wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotem wniosku jest projektowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 160 m2 i o wysokości do dwóch kondygnacji nadziemnych - do 10 m. Zgodnie z załącznikami do wniosku budynki będą miały możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, odpady będą usuwane zgodnie z systemem obowiązującym na terenie gminny [...], woda opadowa z połaci dachowych odprowadzana będzie do gruntu na własnej działce. Projektuje się również studnię do poboru wody zlokalizowaną w granicach działki objętej wnioskiem oraz budowę osadnika ścieków na nieczystości ciekłe. Obecnie działka jest niezabudowana, stanowi rolę. Dojazd do terenu inwestycji odbywać się ma poprzez pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr [...] oznaczonej jako działka nr ewid. [...], poprzez drogę wewnętrzną własności Gminy [...] oznaczoną nr ewid. [...]. Następnie organ I instancji dokonał analizy pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."). Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległościach trzykrotnej szerokość frontu działki o nr ewid. [...]. Szerokość frontu działki od strony wjazdu na teren inwestycji, tj. od strony działki drogi wewnętrznej (działka nr ewid. [...]) wynosi ok. 17 m, czyli obszar analizy, to obszar wyznaczony wokół wskazanej działki przez promień wynoszący ok. 51 m. Organ stwierdził, że w tak wyznaczonym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanego obiektu. Sąsiedztwo planowanego do zabudowy terenu, stanowią tereny otwarte rolnicze - grunty użytkowane rolniczo, pastwiska i łąki. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości około 173 m od terenu inwestycji (w linii prostej). Wójt wskazał, że powstająca nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Musi to być taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W tym stanie rzeczy planowana zabudowa stałaby się zaczątkiem rozproszonej zabudowy zlokalizowanej w oderwaniu od istniejących jednostek osadniczych, naruszając istniejący ład przestrzenny. Tym samym wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, pomijając fakt, że działka nr [...] położona w H. jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w stosunku, do którego winna być dokonana analiza urbanistyczna. Działka ta jest oddalona o około 100 m od działki objętej wnioskiem. Zdaniem skarżącej analiza urbanistyczna powinna być szersza, obszar objęty analizą na załączniku graficznym nr 2 powinien mieć kształt okręgu, obejmując działkę nr [...] leżącą bliżej zamierzenia inwestycyjnego. Skarżąca podniosła, że zabudowa gminy [...] w dużej mierze jest rozproszona, a dokonana przez organ analiza nie uwzględnia realiów lokalnych podkarpacia, lecz raczej zwartą zabudowę miejską. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 września 2025 r., działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję Wójta w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizy, mając na uwadze szerokość frontu terenu inwestycji. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, działka nr ewid. [...] nie jest zabudowana, co wynika z załącznika graficznego nr 2 do decyzji. SKO podkreśliło również, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przejawiające się w tym, że organ do wyznaczenia standardu określonego jako dostęp do "zabudowy zwartej" przyjął dla ocenianej nieruchomości owal, w który wpisał analizowaną działkę, przez co nie uwzględnił zabudowy istniejącej na działkach nr [...] oraz trwającej budowy na działce nr [...]. Gdyby organ stan faktyczny analizował w oparciu o okręg i promień tego okręgu określił odpowiednio to stan taki byłby korzystny dla oceny uwarunkowań tejże nieruchomości. Pojęcie "zabudowy zawartej" ma charakter względny i nie może być interpretowane zbyt rygorystycznie; 2. art. 64 i art. 61 ust 6 u.p.z.p. poprzez nierozważenie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z warunkami ograniczającymi lub określającymi szczególne parametry; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego - nie dokonano w sposób prawidłowy analizy urbanistycznej, nie stosując określonego promienia; 2. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranych dowodów, w tym analizy urbanistycznej, opierając swój wywód na załączniku graficznym, który był sporządzony nieprawidłowo, co doprowadziło do błędnych wniosków o braku w najbliższym sąsiedztwie zabudowy zwartej; 3. art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równego traktowania, gdzie organ wydał korzystną decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...], a w przypadku zawnioskowanej inwestycji wydał decyzję odmowną. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Rzeszowie z dnia 17 września 2025 r. utrzymująca w mocy odmowną dla skarżącej decyzję o warunkach zabudowy Wójta z dnia 5 sierpnia 2025 r. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. - Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa. Organ odmawia ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 u.p.z.p. "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy zostały faktycznie spełnione warunki określone w art. 61 ust 1 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. W pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół terenu, o którym mowa w ark 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., tj. wokół terenu objętego wnioskiem, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 metrów; tj. zgodnie z treścią art. 61 ust. 5 a u.p.z.p, w brzmieniu dotychczasowym, czyli obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. - stosownie do treści art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.). Z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.), która znowelizowała u.p.z,p. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudów wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art 61 ust. 1 pkt 1, ust 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1". W konsekwencji w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu podanym powyżej. Sąd przywołane tu stanowisko Kolegium w pełni akceptuje. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej oraz dokonał ustaleń co do spełnienia warunków' określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ślad za kompleksowymi ustaleniami analizy urbanistycznej oraz w świetle załącznika graficznego do analizy ustalono, że szerokość frontu terenu wynosi ok. 17 m. Obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 51 m od terenu objętego zakresem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co odpowiada prawu. W tak prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy organ pierwszej instancji ustalił, iż brak jest działki zabudowanej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań co do nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanego obiektu. Sąsiedztwo planowanej inwestycji to tereny otwarte rolnicze- gminy użytkowane rolniczo, pastwiska i łąki. Powyższe powoduje – zdaniem Wójta - iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p". co uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. SKO zaakceptowało powyższe stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium, "niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, -wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem. Musi bowiem istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju". Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, iż nie mogą one wywrzeć zamierzonego skutku. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obszar analizy, mając na uwadze szerokość frontu terenu inwestycji. Nadto wbrew twierdzeniom odwołującej działka nr ewid. [...] położona w H. nie jest zabudowana, co wynika wprost z załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, iż zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji w treści analizy urbanistycznej wskazał, iż nie istnieją przesłanki do powiększenia obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, Kolegium nie przeprowadziło koniecznego postępowania wyjaśniającego wobec zarzutów odwołania wskazujących na istniejącą zabudowę działki nr [...] i obrazujące je zdjęcia. Nie zweryfikowało samodzielnie autentyczności dołączonych do odwołania zdjęć ani nie wezwało skarżącej do przedłożenia dowodów istnienia zabudowy na dz. nr [...]. Działka ta leży poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego. Jednakże, położona jest ona dużo bliżej działki inwestycyjnej niż zabudowa na dz. nr [...], do której odwołały się organy obu instancji. Rzeczą organów w ponownym postępowaniu będzie zweryfikowanie twierdzeń skarżącej o istnieniu zabudowy na dz. nr [...] oraz jej rodzaju i gabarytów. W razie pozytywnego ustalenia jej istnienia, organy rozważą rozszerzenie obszaru analizowanego. Z uwagi na cechy działki inwestycyjnej – bardzo długa i bardzo wąska, krótszym bokiem przylegająca do drogi publicznej – front działki ma zaledwie 17 metrów – zdaniem Sądu może to przemawiać za rozszerzeniem granic obszaru analizowanego. W aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów dla dz. nr [...], nieznane są jej użytki i powierzchnia, braki w tym zakresie należy uzupełnić. Jak wynika z mapy, gdyby działka inwestycyjna przylegała dłuższym bokiem do drogi publicznej sięgnęłaby zabudowy na działce nr [...]. Niebagatelny w okolicznościach sprawy jest też argument skargi o rozproszonym charakterze zabudowy na terenach rolnych, przemawiający także za rozszerzeniem obszaru analizowanego. Ewentualna zabudowa na dz. nr [...], byłaby tego dowodem. Organy rozważą powyższe argumenty i wezmą też pod uwagę, że w stanie prawnym mającym w sprawie zastosowanie, przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie określał górnej granicy wielkości obszar analizowanego. W zakresie wpływu stopnia zaawansowania zabudowy, którą należy wziąć pod uwagę Sąd podziela stanowisko i argumentację wyrażoną w prawomocnym wyroku tut. Sądu II SA/Rz 500/25. Reasumując, pozytywne zweryfikowanie istnienia zabudowy na dz. nr [...], dołączenie wypisu z rejestru gruntów dla dz. nr [...], rodzi konieczność przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej, przy uwzględnieniu ww wskazań. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a.