II SA/Rz 149/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.4115.965.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 lipca 2021 r. nr GOPS 000751/07/2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej E. M. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi E.M. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.4115.965.2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 23 lipca 2021 r. nr GOPS 000751/07/2021 wydaną w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 29 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką A.W. Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. Wójt, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 4, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; dalej: "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jako przyczynę wskazując niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że A.W. legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...], zgodnie z którym została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności od 15 marca 2016 r. Z treści orzeczenia wynika, że stała się osobą niepełnosprawną w wieku 72 lat, co powoduje, że nie została spełniona przesłanka dotycząca momentu powstania niepełnosprawności. Ponadto w przeprowadzonym na potrzeby postępowania wywiadzie środowiskowym ustalono, że w dniu 30 marca 2021 r. skarżąca aktem notarialnym "umowa o dożywocie" została obdarowana przez matkę całym majątkiem w zamian za dostarczanie wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła, opału, zapewnienia pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia pogrzebu. W ocenie Wójta powyższa okoliczność przesądza kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Końcowo organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją, zarzucając w złożonym odwołaniu naruszenie w art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca podkreśliła, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność powyższym wyrokiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że dokonany przez Wójta sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, był nieprawidłowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż to wskazano w wymienionym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium wyjaśniło następnie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jednak możliwe, ponieważ opieka skarżącej nad matką wynika z umowy o dożywocie, zawartej na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2021 r. Rep. [...], a nie z faktu rezygnacji z zatrudnienia celem zapewnienia takiej opieki. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, a faktem sprawowania opieki nad matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji, które zostały wydane w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do ust. 5 tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z kolei według ust. 1b tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wobec powszechnie wiążącej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i bezczynności władzy ustawodawczej, należy dokonać takiej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uwzględnia treść wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Rację więc miało SKO wskazując, że przepis ten nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronom, które sprawują opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała później niż to w nim wskazano. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tym tle jest jednolite i utrwalone. SKO stwierdziło jednak, że nie można skarżącej przyznać świadczenia z innego powodu. Zdaniem organu II instancji jej opieka nad matką wynika z umowy o dożywocie a nie z faktu rezygnacji z zatrudnienia. W oparciu o przedstawione Sądowi akta sprawy można jednak stwierdzić, że skarżąca wcześniej miała przyznany i pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, którego ustawową przesłanką przyznania również jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą (zob. art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Analiza całego przepisu art. 17 u.ś.r., w tym też przesłanek negatywnych pozwala z całą pewnością stwierdzić, że ustawodawca nie wykluczył na jego mocy osób, które w oparciu o umowę dożywocia zobowiązały się m.in. do zapewnienia odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie osoby (aktualnie) niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Analiza przepisów art. 908 i następnych Kodeksu cywilnego (k.c.) nie pozwala na wyciągnięcie wniosku, że świadczenie z umowy dożywocia osoba zobowiązana z tego tytułu musi spełniać osobiście. Świadczą o tym m.in. przepisy art. 910 § 2 i art. 914 k.c. Owszem, osoba zobowiązana z tytułu umowy dożywocia jest odpowiedzialna (cywilistycznie) za wypełnienie zobowiązań, ale nie ma przeszkód aby mogła je wykonywać wyręczając się innymi osobami. Nie musi więc umowy wykonywać osobiście. Istotne jest natomiast, aby osoba uprawniona miała zaspokojone określone w umowie potrzeby. Z przepisu art. 908 § 1 k.c. jasno wynika, że nabywca nieruchomości zobowiązuje się zapewnić dożywotnie utrzymanie, (...), zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie (...). Skarżąca w oparciu o umowę dożywocia wcale więc nie musi sprawować opieki nad matką osobiście, a z wywiadu środowiskowego wynika, że taką osobistą opiekę sprawuje. Osobista jest tylko odpowiedzialność osoby zobowiązanej za jej realizację – jako dłużnika w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, czego nie można utożsamiać. W świetle art. 17 u.ś.r. brak podstaw do przyjęcia, że umowa dożywocia zawarta pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą wymagającą sprawowania opieki stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po prostu nie ma takiej negatywnej przesłanki w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rację więc ma skarżąca, że organy w decyzjach nie ustaliły czy skarżąca spełnia wynikające z ustawy przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, co wobec faktu wcześniejszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i podnoszonego faktu sprawowania osobistej opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką wydaje się formalnością. Wbrew stanowisku organu I instancji przeszkody nie mógł tez stanowić fakt, że skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. W przedstawionych aktach sprawy (karta 9) znajduje się bowiem oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 29 czerwca 2021 r., z którego wynika, że rezygnuje ona z ww zasiłku z dniem przyznania jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pod oświadczeniem przytoczone zostało stosowne orzecznictwo dotyczące tej kwestii. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawo materialne – art. 17 u.ś.r. – odmawiając przyznania świadczenia z powodu, którego ustawa nie przewiduje. Dlatego należało uchylić decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu powinno zostać ustalone czy skarżąca spełnia ustawowe przesłanki z art. 17 u.ś.r. Zwrócić należy jeszcze uwagę, że umową o dożywocie z dnia 30 marca 2021 r. na własność skarżącej przeszły nieruchomości rolne. Wyjaśnienia więc również będzie wymagało czy skarżąca jest rolnikiem i czy aktualnie prowadzi gospodarstwo rolne. Organy przy wydaniu decyzji będą związane wyżej przedstawionym poglądem prawnym Sądu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata stosowne do 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedlwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.