II SA/Rz 1495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Podaniem z dnia 20 marca 2014 r. J.S, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Firma Handlowa "[.] " [.][.], zwrócił się do Starosty Powiatu [.] o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia RK licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żądanie to uzasadnił faktem niewywiązywania się przez wymienionego z zapłaty za nabyty od wnioskodawcy towar w kwocie 5481,87 zł i to pomimo wydania przez Sąd Rejonowy w [...] nakazu zapłaty oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2014 r. nr [.], Starosta Powiatu [.], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. RK nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ustawy o transporcie drogowym. Ponadto wniosek złożyła osoba nieposiadająca statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie JS zarzucił błędną wykładnię przez Starostę przepisu art. 15 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ w jego ocenie RK dysponuje licencją, o której mowa w art. 5b ust. 2 tej ustawy, tj. na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Inne organy, do których zwracał się wnioskodawca z takim samym żądaniem nie wyrażały takich wątpliwości. Postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2014 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy podzielając stanowisko, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pochodziło od osoby niebędącej stroną postępowania. Ponadto, postępowanie takie podlega wszczęciu wyłącznie z urzędu. RK nie posiada również licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, lecz licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, nieobjętej regulacją art. 5b ustawy o transporcie drogowym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie JS, zarzucając organom naruszenie przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3 ppkt 3 lit. b) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 28 k.p.a., zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zwrócił uwagę, że odmawiając wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego organy nie wskazały, w jaki sposób może dojść do zainicjowania postępowania w sprawie cofnięcia licencji wobec przedsiębiorcy nieregulującego swoich wymagalnych zobowiązań. Niemniej, w jego ocenie będąc wierzycielem RK posiada interes prawny w domaganiu się wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyznaczonym przez ww. przepisy Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że przesłankami wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są przesłanki o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Sąd, co do zasady podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną oraz w przypadku stwierdzenia "innej uzasadnionej przyczyny", czyli okoliczność, w której załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej nie jest legalnie możliwe, w tym między innymi brak przepisów prawa materialnego. W piśmiennictwie jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że istnienie interesu prawnego należy oceniać na gruncie norm prawa materialnego, który przesądza w rozumieniu art. 28 k.p.a. o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Sprawa administracyjna – jest to zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji na wykonywanie transportu drogowego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy. Przepis ten stanowi, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1i 2 może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz zalega w regulowaniu stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem, zobowiązań kontrahenta. Finalnie organy orzekające stwierdziły, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oznacza, że nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a RK, którego dotyczy wniosek o cofnięcie licencji nie dysponuje licencją, o której mowa w art. 5b ust. 2 ustawy, to jest w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. W art. 4 ustawy zawarte są definicje określeń użytych w ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy krajowy transport drogowy polega na podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Transport drogowy oznacza krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również: każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (niezarobkowy krajowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne); działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Z art. 5b ust. 1 ustawy wynika, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, taksówką - wymaga uzyskania licencji. Podjecie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (ust. 2 art. 5b ustawy). Licencji, o której mowa w ust. 1 i 2, udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat. Przepis art. 8 ustawy określa warunki formalne i materialne dla uzyskania licencji, o których mowa w art. 5 b ust. 1 i 2 ustawy. Licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2 udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 (art. 8 ust. 1 ustawy). Z art. 8 ust. 2 wynika, że wniosek, o którym mowa w ust. 1 zawiera miedzy innymi określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego – w przypadku transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 (pkt 6 ust. 2); określenie liczby wypisów z licencji - w przypadku wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 (pkt 7 ust. 2). Natomiast z art. 5c ust. 2 ustawy wynika, że licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (pkt 1 ust. 3); znajduje się w sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego określonej dostępnymi środkami finansowymi lub majątkiem w wysokości 50.000 euro (pkt 2). Przywołane wyżej przepisy wskazują, że użyty przez ustawodawcę w art. 5 b ust. 2 ustawy zwrot "podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy" w istocie oznacza wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Ustawa przewiduje licencję na przewóz osób określone w art. 5b ust. 1 oraz podjęcie i wykonywania transportu drogowego rzeczy, o którym mowa w art. 5b ust. 2. W przepisie tym zaakcentowano pośrednictwo przy transporcie rzeczy w celu odróżnienie wykonywania transportu na potrzeby własne. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez organy obydwu instancji prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której przepis ten nie miałby zastosowania w warunkach art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy. Skarżący na etapie postępowania zażaleniowego dołączył wydruk informujący o licencji dla RK - właściciela Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [.] z/s [.], ul. [.] na wykonywanie transportu drogowego rzeczy na okres od 6.11.2006 r. do 5.11.2021 r. wydanej przez Starostę Powiatu [.]. Sad zauważa, ze w dacie wydawania ww. licencji na transport rzeczy przepis art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 nie uległy zmianie, a to oznacza, że w dacie wydania licencji jak i zaskarżonego postanowienia ich brzmienia było tożsame. Sąd stwierdza, że organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a akta administracyjne nie zawierają nawet akt sprawy administracyjne zakończonej wydaniem licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, co istotnie narusza art. 7, art. 77 k.p.a., a w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. To właśnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego pozwala na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym przypadku doszło do naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy wobec odmowy wszczęcia postępowania z tej przyczyny, że podmiot, w stosunku do którego skarżący domaga się wszczęcia postępowania nie posiada licencji o której mowa w art. 5b ust. 2 ustawy. Jako następstwo organy upatrują brak legitymacji do wszczęcia postępowania z tej przyczyny, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe dało podstawę do uchylenia postanowień obydwu instancji również z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na wypadek gdyby okazało się, że licencja ta została nazwana jako licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, to należy przyjąć, że jest to licencja, o której mowa w art. 5b ust. 2 ustawy pomimo, że brak jest tam określenia "pośrednictwa przy przewozie rzeczy" z tego względu, że innej licencji na wykonywanie transportu krajowego rzeczy ustawa nie zna. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł również o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego na rzecz skarżącego.