II SA/Rz 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO (del.) Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zwraca skarżącej A. A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależnie pobranego wpisu sądowego. II SA/Rz 15/10 U Z A S A D N I E N I E Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. A. utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w R. w sprawie nadania A. A. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na tym przepisie, gdy nie zaistniały przesłanki w nim wymienione; naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełnym materiał dowodowy; naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez pełnej podstawy prawnej, niewłaściwego uzasadnienia prawnego czym naruszono zasadę przekonywania; naruszenie art. 9d w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela oraz § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu szkolenia nauczycieli (Dz. U. nr 155, poz. 1288 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła warunków rozpoczęcia stażu zawodowego i wniosła o uchylenie oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w podstawie prawnej organ podał art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 Karty Nauczyciela, czyli przepisy kompetencyjne. Nie wskazał natomiast przepisu prawa materialnego, który byłby podstawą orzeczenia. Za niewystarczające uznała stwierdzenia organu o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż samo naruszenie przepisów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten przewiduje stwierdzenie nieważności w przypadku wydania decyzji z naruszeniem właściwości organów, co nie zaistniało w niniejszej sprawie. Zaznaczyła, że art. 9d Karty Nauczyciela określa przypadki, w których nauczyciel może rozpocząć staż w celu uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego i przytoczyła definicję stażu zawodowego zawartą w art. 3 Karty Nauczyciela. Z definicji stażu wywiodła, że żaden z przepisów rozdziału 3a Karty Nauczyciela nie ogranicza rozpoczęcia stażu tylko dla nauczyciela zatrudnionego na stanowisku zgodnym z jego kwalifikacjami, tak jak podał Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu decyzji. Warunek taki nie wynikał z art. 3 pkt 3 Karty Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia stażu i nadawania stopnia awansu zawodowego, zatem organ wprowadził warunek nieznany Karcie Nauczyciela. Przepisy Karty Nauczyciela nie zawierały odesłania w tym zakresie do przepisów wykonawczych. Dlatego niezrozumiałe jest wskazanie, że naruszono § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (...). Organ drugiej instancji uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Dyrektor Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K. po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego nadał A. A. stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego A. A. była zatrudniona w pełnym wymiarze zajęć na stanowisku nauczyciela języka angielskiego. W dniu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego za okres obytego stażu zawodowego skarżąca legitymowała się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na Uniwersytecie [...] w K. na kierunku kulturoznawstwo w zakresie filmoznawstwa (dyplom z dnia [...] listopada 1997r.), świadectwem ukończenia kursu pedagogicznego w zakresie nauczania przedmiotów ogólnokształcących (świadectwo z [...] maja 2001r.), świadectwem potwierdzającym znajomość języka angielskiego – First Certificate in English ocena B (świadectwo z czerwca 2002r.). Przepis art. 9bust. 1 pkt 1 Karty nauczyciela (z daty wydania decyzji o stopniu nauczyciela kontraktowego) w zakresie wymagań kwalifikacyjnych odsyłał do treści art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 2 karty nauczyciela. Stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 KN stanowisko nauczyciela z zastrzeżeniem ust. 1a może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym. W dniu nadania A. A. stopnia nauczyciela kontraktowego kwalifikacje określało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 2 Karty Nauczyciela rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli okaz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. nr 155, poz. 1288 ze zm.). Szczegółowo kwalifikacje do nauczania języków obcych w szkołach podstawowych i gimnazjach określał § 11 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 załącznik tego rozporządzenia. Zgodnie z treścią ust. 1 pkt 1 wymienionego załącznika świadectwo First Certificate in English z oceną B, którym legitymowała się skarżąca potwierdza znajomość języka angielskiego na poziomie podstawowym, to jest na poziomie nieuprawniającym do nauczania tego języka w szkole podstawowej i gimnazjum. Organ stwierdził, że A. A. w dniu wydania kontrolowanej decyzji nie posiadała kwalifikacji wymaganych do zajmowanego stanowiska nauczyciela języka angielskiego w szkole podstawowej i gimnazjum, gdyż nie legitymowała się świadectwem znajomości języka obcego na poziomie, co najmniej zaawansowanym (§ 11 ust. 2 pkt 4 cytowanego rozporządzenia), dlatego decyzję Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w K. o nadaniu stopnia nauczyciela kontraktowego należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Istnienie takiej przesłanki uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można uznać za zwykłe naruszenie prawa wydanie decyzji w sytuacji, gdy nauczyciel nie spełnia jednej z niezbędnych przesłanek do nadania stopnia awansu zawodowego. Kurator Oświaty stwierdził, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest błędem pisarskim, gdyż z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy K. jednoznacznie wynika, że podjęto ją w związku z rażącym naruszeniem prawa przez dyrektora zespołu szkół. Z żadnego zdania uzasadnienia nie wynika, że decyzja została wydana w związku z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Za nieuzasadniony organ drugiej instancji uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania. W aktach sprawy znajduje się całość dokumentacji związanej z postępowaniem kwalifikacyjnym zakończonym decyzją o nadaniu stopnia nauczyciela kontraktowego A. A. Wójt Gminy K. wystąpił do Kuratora Oświaty o stwierdzenie czy w okresie odbywania stażu na stopień nauczyciela kontraktowego miała kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela języka angielskiego. Kurator oświaty z mocy art. 9h Karty Nauczyciela sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami z terenu województwa i jest organem właściwym do badania zgodności czynności podejmowanych w postępowaniu o nadanie nauczycielom stopnia awansu zawodowego. Na mocy art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r, o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) sprawuje nadzór nad zgodnością zatrudnienia nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami. W rozpoznawanej sprawie najistotniejszym zagadnieniem jest stwierdzenie niespełnienia przesłanek do nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. W rozpoznawanej sprawie nie była rozstrzygana kwestia posiadania bądź nieposiadania kwalifikacji do nauczania języka angielskiego w trakcie stażu. W chwili rozpoczęcia stażu przez skarżącą kwalifikacje nauczycieli regulowało do dnia 7 października 2002r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. nr 98, poz. 433 ze zm.). W piśmie z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] [...] Kurator Oświaty stwierdza jedynie, że A. A. posiada kwalifikacje do nauczania języka angielskiego od dnia [...] marca 2006r. Zatem nie posiadała ich odbywając staż na stopień nauczyciela kontraktowego w roku szkolnym 2002/2003. Zawarte w odwołaniu twierdzenie skarżącej, iż art. 3 pkt 3 oraz przepisy Karty Nauczyciela nie uzależniają rozpoczęcia stażu pracy od posiadanych kwalifikacji należy uznać za sofizmat. Taki zakaz wynika wprost z innych przepisów Karty Nauczyciela, a wyjątek stanowi art. 10 ust. 3. w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia stażu przez skarżącą Organ drugiej instancji nie stwierdził też naruszenia przepisów art. 3 pkt 3 i art. 3d Karty Nauczyciela, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nawet w sposób pośredni nie odnosi się do tych przepisów, a regulują one kwestie rozpoczęcia i odbywania stażu, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. W skardze do Sądu skarżąca A. A. powtórzyła zarzuty odwołania i na ich podstawie wniosła o uchylenie oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe ze względu na brak podstaw do stwierdzenia nieważności o nadaniu stopnia nauczyciela kontraktowego. Stwierdziła, że nie można zgodzić się z argumentem organu odwoławczego, że nie spełnia warunków do uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego z powodu braku kwalifikacji, o których mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia10 września 2002r. Zgodnie z art. 9b ust. 1pkt 1 Karty Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz w przypadku nauczyciela stażysty uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie. Fakt spełnienia przez skarżącą kwalifikacji, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela stwierdził organ odwoławczy na str. 2 uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy nie zauważył, że art. 9 ust. 2 i 3 Karty Nauczyciela nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków uzyskania awansu zawodowego. Brzmienie art. 9b ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela wyraźnie wyklucza możliwość wprowadzenia dodatkowych warunków przez przepisy wykonawcze, na co wskazuje użyty zwrot "wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3". Za taką interpretacją przemawia art. 65 Konstytucji RP statuujący wolność zatrudnienia, poprzez zapewnienie wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a wyjątki może określać tylko ustawa. Zatem ustawa winna określać wszystkie warunki wykonywania zawodu, jeśli jest to tzw. zawód regulowany. Tezę tę potwierdza art. 31 Konstytucji RP. Skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń Trybunału konstytucyjnego na wsparcie zaprezentowanego poglądu. Zakwestionowała legalność delegacji do wydania przepisów wykonawczych, gdyż nie spełniają wymagań art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przytoczyła treść art. 16 § 1 k.p.a. oraz poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa dla wyjaśnienia terminu "rażące naruszenie prawa" i stwierdziła, że organy nie wyjaśniły na czym miałoby polegać rażące naruszenie przepisów prawa. Stwierdziła, że spełniła wymagane prawem przesłanki do uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego. Naruszenie art. 16 i art. 107 k.p.a. polega na tym, ze organy nie wskazały podstawy prawnej swoich orzeczeń. Organ nie rozpatrzył okoliczności przemawiających na korzyść strony, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy orzekające pominęły brzmienie art. 9b ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz nie uwzględniły przy dokonywaniu wykładni zasad wynikających z Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, bowiem organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenie tego rodzaju naruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela z dnia [...] czerwca 2003r. wydany przez dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum mgr M. S. Stosownie do art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania wyżej wymienionej decyzji to jest [...] czerwca 2003r.(Dz. U. z 2003r. nr 118, poz. 1112) nauczycielowi spełniającemu warunki, o których mowa w ust. 1 oraz nauczycielowi zatrudnionemu w trybie art. 9a ust. 3, w drodze decyzji administracyjnej, stopień awansu zawodowego nauczycielowi stażyście nadaje dyrektor szkoły. Brzmienie tego przepisu nie uległo zmianie również na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach, o których mowa w art. ust. 4 pkt 2-4 oraz ust. 6 w stosunku do dyrektora szkoły jest organ prowadzący szkołę. Definicja organu prowadzącego szkołę zawarta jest w pkt 3 art. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Mając na względzie przytoczone przepisy, decyzja o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego dla A. A. z dnia [...] czerwca 2003r. zawiera wadliwie pouczenie, co do organu właściwego do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, bowiem jako organ wyższego stopnia został wskazany [...] Kurator Oświaty. Stwierdzenie tej okoliczności nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja stwierdzająca nieważność wyżej wymienionej decyzji. Organem działającym w pierwszej instancji jest Wójt Gminy K., jak można przypuszczać, będący organem prowadzącym szkołę, który działa w tym przypadku, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 9b ust. 7pkt 1 Karty Nauczyciela. Decyzję z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] Wójta Gminy K. podpisała jako piastun funkcji mgr M. S. Jak zostało to wyżej zaznaczone decyzje z [...] czerwca 2003r. podpisała również M. S. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można ustalić, czy M. S., będąca Wójtem Gminy K., to ta sama osoba, która w 2003r. pełniła funkcję dyrektora szkoły i podpisała decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Z tego też względu Kurator Oświaty przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Od poczynionych ustaleń w tej kwestii będzie zależało, czy M. S. jako piastun funkcji Wójta będzie mogła działać jako organ pierwszej instancji. W związku z tym, że od wyniku poczynionych ustaleń może zależeć byt prawny decyzji organu pierwszej instancji i konieczność powtórzenia całego postępowania Sąd nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi. Mając na względzie powyższe Sąd wyżej opisane naruszenie uznał za naruszenie przepisów postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z mocy art. 239 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzekł o zwrocie nienależnie pobranego wpisu w wysokości 200zł.