II SA/Rz 150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 150/10 U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia [...] maja 2009 r. L. B. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego – restauracja z miejscami noclegowymi na działkach nr 144/1 i 145/1 obr. 219 w R. oraz wjazdu i miejsc postojowych na działkach nr 143/2, 144/2 i 145/3 obr. 219, położonych przy ul. [...] w R. Podała, że jest właścicielką działki nr 141/4, sąsiadującej z terenem inwestycji. Prace przy budowie już się rozpoczęły, a ona nie była informowana o wydaniu decyzji. Podkreśliła, że planowana inwestycja nie spełnia warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony osób trzecich (w sąsiedztwie istnieją lub powstają domki jednorodzinne, wolnostojące. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie, jednakże na skutek złożonego przez L. B. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], wydaną w oparciu o art.145 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie udzielenia pozwolenia spółce A Sp. z o.o. na budowę inwestycji opisanej na wstępie. Organ wskazał, że brak jest podstaw uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepisem regulującym kwestie strony jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania jest zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ stwierdził, iż przeprowadzona w toku wznowionego postępowania analiza projektu budowanego wykazała, iż działka L. B. nr 141/4 nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Realizowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr 141/4, stąd brak L. B. przymiotu strony. Od decyzji tej odwołanie złożyła L. B. podnosząc, iż jest właścicielką działki nr 141/4 w R., która przylega bezpośrednio do działki na której rozpoczęto budowę restauracji z miejscami parkingowymi. Pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem obowiązującego Prawa budowlanego. Inwestycja szkodliwie oddziałuje na środowisko i powinna zostać zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Realizowana inwestycja ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń w których przebywać będą ludzie i nasili hałas, bowiem odwołująca na działce planuje budowę domu jednorodzinnego. Istniejąca sieć kanalizacyjna nie jest przystosowana do przyłączenia budowanego obiektu, spowoduje to zanieczyszczenie wody, gleby oraz powietrza. Inwestycja na działkach nr 144/ i 145/1 obr. 219 w R. jest niezgodna z istniejącym na tym obszarze Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonym przez Radę Miasta w dniu [...].06.2004 r. Wznoszony budynek ma 3 kondygnacje (parter, I i II piętro), co odbiega od architektury istniejącej w tej okolicy i narusza pkt 2 § 9.1 planu miejscowego, który dopuszcza na tym terenie wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem trzeciej kondygnacji w formie akcentu architektonicznego. Zgodnie z obowiązującym prawem, w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jako sąsiad powinna mieć prawo wzięcia czynnego udziału oraz złożenia ewentualnego odwołania i skargi do sądu, tymczasem organ odmówił jej tego prawa. Odwołująca się wskazała również na kwestię skierowania nowelizacji ustawy Prawa budowlanego do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosła o wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych na działkach nr 144/1 i 145/1 oraz wydanie decyzji o nakazie rozbiórki powstałej samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wydaną po wznowieniu postępowania, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje poprzez wzięcie pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" uzależnione jest od tego czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Wojewoda podniósł, iż działka nr 141/4 obr. 219, własności L. B. graniczy bezpośrednio z działkami nr 144/1 i 145/1, na których realizowana będzie projektowana inwestycja tj. budynek handlowo – usługowy - restauracja z miejscami noclegowymi. Teren działki nr 141/4 położony jest w odległości 14,60 m od projektowanego obiektu usytuowanego na działce 145/1 i w odległości 6,0 m od projektowanych na działce nr 144/1 pięciu miejsc postojowych. Lokalizacja obiektu zgodna jest z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ podniósł, iż budynek w najwyższym jego punkcie (ściana zachodnia) ma wysokość 9,62 m, a więc nie będzie powodował zacienienia ponad normy pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sytuacji ewentualnej zabudowy działki nr 141/4 własności L. B. Nadto inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.), zatem nie jest wymagane określenie obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów otaczających przedsięwzięcie. Słuszne jest stanowisko organu I instancji, że działka nr 141/4, własności L. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a inwestycja nie zmieni ani nie ograniczy dotychczasowego korzystania z tej nieruchomości. Powyższe powoduje, że L. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i zasadnym jest odmówienie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Organ wskazał również, iż wobec braku przymiotu strony przez L. B., brak jest podstaw do rozpoznawania merytorycznych zarzutów wnoszonych przez ww., a dotyczących niezgodności inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego i braku przystosowania istniejącej sieci kanalizacyjnej do przyłączenia projektowanego budynku. Wojewoda wyjaśnił ponadto, iż w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] poinformował L. B., że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o wstrzymanie robót budowlanych i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. W tym zakresie właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła L. B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła te same co w odwołaniu argumenty dotyczące szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko (inwestycja winna być zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny na środowisko), ograniczenia dostępu światła dziennego do jej działki, nieprzystosowania sieci kanalizacyjnej do przyłączenia budynku, niezgodności inwestycji z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego oraz odmowy zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie wniosek o wznowienie dotyczył przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i złożony został przez osobę, która wskazywała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny. Słusznie zatem Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania, uznając, że weryfikacja twierdzeń takiego podmiotu powinna nastąpić nie w fazie badania formalnego, lecz na następnym etapie postępowania, prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie organ administracji może bowiem dokonać merytorycznej oceny materiału dowodowego celem zweryfikowania twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania organy uznały, że L. B., właścicielka działki nr 141/4 nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego – restauracja z miejscami noclegowymi, udzielonego spółce A, bowiem jej działka nr 141/4, sąsiadująca z planowaną inwestycją, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a realizowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu tej działki. Konsekwencją tego stanowiska była odmowa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, orzeczona decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2009 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Skarżąca L. B. we wniesionym odwołaniu i skardze wskazała, ze planowana inwestycja ograniczy dostęp światła do jej działki, na której planuje budowę domu jednorodzinnego, będzie emitowała ponadnormatywny hałas oraz spowoduje zakłócenia w funkcjonowaniu sieci kanalizacyjnej, niedostosowanej do przyłączenia budynku o takiej formie działalności, jak planowana przez spółkę A. Skarżąca podniosła przy tym, że planowany budynek swoimi gabarytami i wysokością istotnie odbiega od istniejącej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, najwyżej 2-kondygnacyjnej (parter i I piętro). Analizując argumentację skarżącej organy orzekające w sprawie uznały, że oddziaływanie inwestycji, której dotyczy sporne pozwolenie zamyka się w granicach działki inwestora i nie wpływa na dotychczasowe korzystanie przez L. B. z jej własnej nieruchomości ani nie ograniczy tego korzystania w przyszłości, a zatem skarżąca nie posiada przymiotu strony. Wskazują na to, w ocenie organów odległości, jakie dzielą działkę skarżącej nr 141/4 od planowanego dojazdu do budynku inwestora i miejsc postojowych dla samochodów, zlokalizowanych na bezpośrednio przylegającej działce nr 144/1 (6m) oraz od działki 145/1, na której zlokalizowany będzie budynek (14.60m). Odległości te w zestawieniu z wymiarami budynku w jego najwyższym punkcie wskazują, ze po zrealizowaniu budynek nie będzie powodował zacienienia ponad normy pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w przypadku ewentualnej zabudowy działki 141/4. W zakresie pozostałych argumentów domagającej się wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę L. B., a to niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przystosowaniem istniejącej sieci kanalizacyjnej organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do ich rozpatrywania, "ponieważ w postępowaniu wznowieniowym wykazano, że skarżąca nie miała przymiotu strony". Organ pominął też kwestie szkodliwych emisji stwierdzając ogólnie, że planowana inwestycja nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.) Zdaniem Sądu w prowadzonym postępowaniu organ zbyt pobieżnie dokonał oceny czy projektowany obiekt będzie ujemnie oddziaływał na nieruchomość skarżącej, a tym samym czy naruszy jej interes prawny. Hałas, jak również inne ewentualne rodzaje emisji, a także sprawa przyłączenia do sieci kanalizacyjnej mogą wskazywać na istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej. Stąd też wbrew stanowisku organu dla oceny tego interesu i jego ewentualnego naruszenia konieczna jest analiza projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działek objętych inwestycją. Już z pobieżnej analizy projektu wynikają pewne istotne dla oceny interesu prawnego skarżącej fakty, wskazujące, ze planowany obiekt, który nazwano "budynkiem handlowo – usługowym – restauracja z miejscami noclegowymi" będzie w istocie "domem weselnym" z częścią hotelową, co wynika w szczególności z dokumentacji geotechnicznej dołączonej do projektu. Charakterystyczna dla tego rodzaju obiektu jest działalność gastronomiczna i rozrywkowa także w porze nocnej. Tymczasem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą z dnia [...].06.2004 r. Nr [...] i obowiązującego dla terenu inwestycji wynika, iż teren ten oznaczony jest symbolem 1UCm, który przeznacza się pod usługi komercyjne nieuciążliwe, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji administracyjno – biurowej oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (§9). Stosownie zaś do § 4 pkt 10 ww. Planu przez usługi komercyjne nieuciążliwe należy rozumieć usługi o charakterze rynkowym, nastawione na osiągnięcie zysku, nie należące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie emitujące nieprzyjemnych zapachów, widocznych dymów i oparów, nie wymagające składowania odpadów na otwartej przestrzeni, a także nie generujące hałasu o dużym natężeniu w porze nocnej (np. lokale gastronomiczne z działalnością nocną) oraz nie powodujące innych uciążliwości poza granicami nieruchomości. W opisie technicznym projektu budowlanego (k.43) scharakteryzowano jedynie "czas pracy części gastronomicznej w normalnych porach działalności restauracji (stosownie do § 4 pkt 10 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 45/2/2001)", co oczywiście może wskazywać także na porę nocną. W ocenie Sądu dla prawidłowej oceny czy zamierzone przedsięwzięcie będzie oddziaływać na działkę nr 141/4 (własności L. B.), niezbędne jest wzięcie pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy i ustalenie faktycznego charakteru planowanej inwestycji położonej wśród niskiej zabudowy mieszkaniowej. Brak takich ustaleń spowodował naruszenie w prowadzonym postępowaniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, kierując się uwagami Sądu zawartymi w niniejszym wyroku, dokona oceny czy skarżąca posiadała interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniając charakter planowanej inwestycji i jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, rozstrzygnie wpływ przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wynik sprawy i wyda jedną z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone wyżej względy i stwierdziwszy naruszenie przepisów postępowania – wspomnianych art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2009 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach, które stanowi wpis od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.