II SA/Rz 151/06

Dnia 6 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym Przewodniczący: sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 6 września 2006 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...], decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku Nr [...], decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...] i decyzji z dnia [...] stycznia 2006 roku, Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz A. L. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2000 roku, nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił A. L. uprawnień kombatanckich przyznanych przez Zarząd Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w [...] decyzją z dnia 7 lutego 1977 roku z tytułu "walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej" w okresie od 4 maja 1950 roku do 6 października 1951 roku. Podstawą decyzji był art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 roku, Nr 142, poz. 950 z późniejszymi zmianami). W myśl owego przepisu pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które uzyskały je wyłącznie z tytułu działalności w "charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2000 roku, Nr [...] utrzymał w mocy wzmiankowaną na wstępie decyzję. Z decyzją tą nie zgodził się A. L. i zaskarżył ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. W wyniku rozpoznania skargi sąd wyrokiem z dnia 23 grudnia 2002 roku, sygn. akt SA/Rz 2161/00 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia sąd wytknął organowi, iż wydał decyzję pomimo, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu, a brak było jednocześnie wniosku o jego przywrócenie. Konsekwencją wyroku sądu było wydane przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] czerwca 2003 roku postanowienie [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] maja 2000 roku. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. L. Wyrokiem z dnia 8 mara 2005 roku, sygn. akt SA/Rz 1060/03 sąd oddalił skargę na powyższe postanowienie. Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2005 roku Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zawiadomił A. L. , że "decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] czerwca 2003 roku, nr [...]" został on pozbawiony uprawnień kombatanckich. Jednocześnie wskazano, iż decyzja ta stała się prawomocna po oddaleniu skargi przez sąd wyrokiem z dnia 8 marca 2005 roku. W dniu 20 czerwca 2005 roku do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło podanie A. L. określone jako "odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 roku, nr [...]". Wnoszący zarzucał w nim, iż po rozprawie w dniu 8 marca 2005 roku nie otrzymał żadnej decyzji o utracie uprawnień kombatanckich. Jednocześnie wskazywał, że do chwili obecnej nie otrzymał wyroku sądu, co w jego ocenie świadczy o tym, iż żadna decyzja nie mogła się uprawomocnić. W dniu [...] sierpnia 2005 roku Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozpoznając powyższe podanie wydał decyzję, nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2000 roku, Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2000 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jej wydanie było konsekwencją pisma dotyczącego w/w decyzji z dnia [....] października i [...] maja 2000 roku. Ponieważ strona w owym piśmie powoływała się na okoliczności podnoszone przez nią jeszcze w postępowaniu weryfikacyjnym, które jednocześnie nie stanowiły ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, organ w oparciu o dyrektywę przewidzianą w art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, powoływanej dalej jako kpa) potraktował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 kpa. Ponieważ strona nie wykazała przesłanek warunkujących zastosowanie wzmiankowanego przepisu - nie wykazano by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny bądź słuszny interes strony - organ zobligowany był orzec jak n decyzji. Mieszcząc się w ustawowym, czternastodniowym terminie A. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucał, iż wydana decyzja jest dla niego krzywdząca oraz podnosił argumenty mające świadczyć o spełnieniu przesłanek do uzyskania uprawnień kombatanckich - walczył ze zbrojnymi bandami, służył pomocą i informacją partyzantom AK. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 roku Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania do I instancji. Tłumacząc motywy orzeczenia w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż uchyloną decyzją odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] października 2000 roku, która to decyzja została usunięta z obrotu prawnego wyrokiem sądu SA/Rz 2161/00 z dnia 23 grudnia 2002 roku. Odmowa uchylenia decyzji nieważnej była więc niedopuszczalna. Na decyzję tę skargę w dniu 5 stycznia 2005 roku do tutejszego sądu wniósł A. L. Nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji skarżący wnosił o obronę. W uzasadnieniu skargi zarzucał, iż został niesłusznie pozbawiony uprawnień kombatanckich. Podnosił, iż jako mały chłopiec z narażeniem życia służył pomocą i informacją oddziałom Armii Krajowej. Potem jak służył w wojsku, nie miał pojęcia z jakimi bandami walczy, wiedział jedynie, iż były one uzbrojone, a walka z nimi groziła śmiercią. Podkreślał jednocześnie, iż karą za odmowę wykonania rozkazu było więzienie. Jednocześnie w konsekwencji uchylenia własnej decyzji i ponownego rozpoznania wniosku organ kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2000 roku, nr [...] o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż we wniosku strona nie wskazała żadnych nowych okoliczności mających uzasadniać uchylenie decyzji. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż A. L. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w LWP. Jak wynika z akt ZBoWiD podstawą przyznania mu uprawnień kombatanckich była służba w 10 pułku KBW i podejmowana w jej ramach walka z bandami rabunkowymi. Z wykazu oddziałów KBW walczących ze zbrojnym podziemiem w latach 1945-1954 wynika, że żołnierze 10 pułku KBW w okresie pełnienia przez A. L. służby brali udział w zwalczaniu AK, "Zw. Młod. Wlkp", band rabunkowych. Całość powyższych okoliczności uzasadnia, zdaniem organu, odmowę uchylenia decyzji. Organ jednocześnie wyjaśnił, iż współpraca z oddziałami Armii Krajowej, na którą powołuje się strona, nie może być podstawą przyznania uprawnień kombatanckich. Podstawę taką stanowić może służba w takich formacjach, przez którą rozumieć należy zorganizowaną i systematyczną działalność skierowaną przeciwko okupantowi. Mieszcząc się w ustawowym terminie A. L. skorzystał z możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powołał się na analogiczne okoliczności jak w swych poprzednich pismach procesowych. Rozpoznając wniosek Kierownik do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku, Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...]. Uzasadnienie, poza nielicznymi zmianami, swą treścią, formą i w konsekwencji argumentacją, pokrywa się z uzasadnieniem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku. W kolejnej skardze z dnia 20 lutego 2006 roku skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wywodził, iż jego skarga dotyczy działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zarzucał, iż został niesłusznie pozbawiony uprawnień i wskazywał przy tym na dwie decyzje z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...] i Nr [...] oraz na decyzję z dnia [...] stycznia 2006 roku Nr [...]. Z uwagi na treść owego pisma, sąd wezwał skarżącego do uściślenia czy kwestionuje wyłącznie decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku, Nr [...], czy również decyzję z dnia [...] stycznia 2006 roku Nr [...]. W odpowiedzi skarżący wskazał, iż kwestionuje obie wyżej wskazane decyzje z [...] grudnia 2006 oraz tę z [...] stycznia 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu oraz brak żądania skarżącego o przeprowadzenie rozpoznanie Sąd stosownie do treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wymienione. Stosownie do treści art. 235 § 1 kpa skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Jak wynika z treści cytowanego przepisu oraz umiejscowienia go w rozdziale pod tytułem "skargi", jego zakres przedmiotowy odnosi się wyłącznie do skarg w ścisłym tego słowa znaczeniu, to znaczy skarg w rozumieniu art. 227 kpa. Skarga przewidziana w tym przepisie jako prawny środek ochrony i obrony interesów jednostki charakteryzuje się tym, iż po pierwsze; nie ma cech innego środka prawnego uregulowanego w kpa, a po drugie; zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 822 ). Taki wniosek płynie z zamieszczonego in fine cytowanego przepisu zastrzeżenia, że chodzi o żądanie wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych z urzędu. Jeżeli więc pismo strony nosi cechy przewidzianego w kpa środka zaskarżenia (strona sama inicjuje postępowanie weryfikujące) sięganie po przepis art. 235 kpa jest niedopuszczalne. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy należy więc zauważyć, iż organ niewłaściwie potraktował pismo skarżącego z dnia 14 czerwca 2005 roku, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 kpa. Przedmiotowe pismo nie zawierało w swojej treści żadnego zarzutu i nie odwoływało się do decyzji z [...] maja i [...] października 2000 roku. Należy podkreślić, iż z jego tytułu wynika, iż jest to "odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2003 roku, nr [...]". To z kolei prowadzi do wniosku, iż pismo skarżącego było konsekwencją błędnego oznaczenia pisma organu z dnia 6 czerwca 2005 roku. W piśmie tym organ napisał, iż skarżący został pozbawiony uprawnień kombatanckich decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku, gdy w istocie w dniu tym nie wydano żadnej decyzji w sprawie. W tym dniu wydano natomiast postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] maja 2000 roku. Decyzja pozbawiająca skarżącego w/w uprawnień wydana została w dniu [...] maja 2000 roku. Wniesione przez skarżącego pismo oznaczone jako "odwołanie od decyzji zdnia [...] czerwca 2003 roku, nr [...]" było więc wynikiem błędnego wskazania daty wydania decyzji pozbawiającej skarżącego uprawnień kombatanckich i w konsekwencji uznaniem przez niego, iż w sprawie wydano jeszcze jakąś inną, "nieznaną" mu decyzję. Podsumowując należy więc podkreślić, iż nie znajduje potwierdzenia stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku, iż pismo strony dotyczy decyzji z dnia [...] października oraz z dnia [...] maja 2000 roku. Organ winien był w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej wyjaśnić zaszłe nieporozumienie oraz wezwać skarżącego o ewentualne uściślenie jaki charakter ma jego pismo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że o tym, jaki charakter ma pismo, decyduje strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 18 grudnia 1996r., sygn. akt SA/Ka 2552/95. Rekapitulując Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2005 roku jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 roku oraz decyzje z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...] i [...] stycznia 2006, Nr [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Skoro postępowanie w sprawie uchylenia decyzji własnej w trybie art. 154 kpa, toczyło się w istocie na podstawie podania skarżącego, które niewłaściwie uznane zostało za skargę i w myśl zasady wyrażonej w art. 235 kpa potraktowane jako impuls do wszczęcia tego postępowania, to wydanie decyzji, mimo braku takiego żądania, jest działaniem sprzecznym z dyspozycjami tych przepisów i kwalifikować się musi jako wada wskazana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stosownie do § 8 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. z 1997r., Nr 116, poz. 745) strona może, w ciągu 14 dni od doręczenia decyzji Kierownika Urzędu, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uregulowany w art. 127 § 3 kpa, tym różni się od odwołania, że nie posiada charakteru względnie dewolutywnego - nie przenosi postępowania przed organ II instancji - lecz jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżona decyzję. Z tych względów przy rozpoznaniu takiego wniosku nie będą miały zastosowania przepisy art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 oraz co najważniejsze w niniejszej sprawie, art. 138 § 2 kpa. (J. Borkowski w: op. cit. s. 563) Z istoty tego postępowania wynika niedopuszczalność wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Dlatego też wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku, którą uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nastąpiło również z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie na marginesie sąd zaznacza, iż stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z treści przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji następuje, gdy dochodzi do niekompletności materiału dowodowego w sprawie. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu organ w dniu [...] grudnia 2005 roku uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2005 roku i jeszcze w tym samym dniu wydał kolejną decyzję, którą odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 roku. Zostawiając na boku ocenę postępowania organu, które miało na celu wyłącznie uchylenie skutków własnego niedopatrzenia (odmowę uchylenia decyzji nieważnej), stwierdzić należy, iż skoro organ był władny w jednym dniu wydać obie decyzje to nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i tym samym nie było dopuszczalne "sięganie" do przepisu art. 138 § 2 kpa. Z powyżej wskazanych względów sąd stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...], decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 roku Nr [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...] i [...] stycznia 2006, Nr [...]. Stwierdzenie nieważności w stosunku do dwóch ostatnich decyzji znajduje oparcie w zasadnie wyrażonej w art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd zobligowany jest do wydania orzeczenia, przez które powstanie taki stan w obrocie prawnym, że nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Sąd winien zatem wyeliminować wszystkie rozstrzygnięcia w danej sprawie, które godzą w porządek prawny. Dlatego też należy wyjaśnić, iż stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...], sąd pozbawia tym samym oparcia prawnego dla decyzji z dnia [...] grudnia 2005 roku Nr [...] i [...] stycznia 2006, Nr [...]. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji, którą uchylono decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 roku, by w jej miejsce wydać wyżej wymienione decyzje z [...] grudnia 2005 roku i [...] stycznia 2006 powoduje, że pozostają one "w próżni" - brak jest podstaw do ich wydania. Wskazana okoliczność uzasadnia zatem usunięcie wzmiankowanych decyzji z obrotu prawnego. Rekapitulując należy stwierdzić, iż wskutek stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej decyzji, w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja z dnia [...] maja 2000 roku, [...] pozbawiająca skarżącego uprawnień kombatanckich oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 roku, Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tej decyzji. Wzruszenie w/w decyzji z [...] maja 2000 roku może obecnie nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 kpa. Mając całość powyższego na uwadze sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści wymienionych przepisów Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego uiszczony w sprawie wpis.