II SA/Rz 151/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2007 r. nr [...] wydana w wyniku odwołania J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2007 r. nr [...] wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm./ dotycząca nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku garażowo-gospodarczego /szopo-garaż/ o wymiarach 6 x 12 m usytuowanego na działce nr 184 w T. w zakresie obejmującym wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ściany szczytowej budynku garażowo-gospodarczego usytuowanego w odległości 4,69 m od murowano-drewnianego budynku stodoły, oraz 1,19 – 1,21 od budynku sąsiedniego nazwanego garażem do dnia 31.10.2007 r. Nakaz ten skierowany został do J. R. – utrzymująca w mocy w/w decyzję, a uchylająca jedynie w części terminu wykonania w/w obowiązku wskazując nowy termin do 30.06.2008 r. jako ostateczny termin wykonania nałożonego obowiązku. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek G. C. – sąsiada skarżącego, a dotyczył on sprawdzenia zgodności zabudowy całej działki nr 184 poł. w T., stanowiącej własność J. R. W toku dokonanych oględzin zostało ustalone, że na działce nr 184 poł. w T. zlokalizowane są następujące obiekty budowlane: 1) budynek inwentarski murowany kryty eternitem falistym, wybudowany w latach 1969-70 r., 2) budynek mieszkalny murowany kryty eternitem, wybudowany w latach 1972-73, 3) stodoła murowano-drewniana, kryta eternitem, wybudowana w latach 1978-79, 4) budynek garażowy murowany, kryty dachówką cementową, dobudowany do stodoły w roku 1989, 5) budynek garażowo-gospodarczy /szopo-garaż/ kryty dachówką cementową, wybudowany w 1989 r., w odległości 1,19 od własnego budynku garażowego murowanego i 4,69 m od stodoły drewnianej. Ponieważ J. R. oraz jego matka H. R. mimo wielokrotnego wzywania o udostępnienie dokumentów w/w obiektów nie przedłożyli dokumentów jak również mimo prawidłowego zawiadomienia o wizji lokalnej nie udostępnili obiektów w celu sprawdzenia ich użytkowania dlatego też organ z urzędu odnalazł w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w J. w ewidencji ruchu budowlanego dla Gminy na podstawie których ustalił, że pod pozycją [...] z 1989 r. w ewidencji widnieje wpis, że w dniu 7.12.1989 r. H. R. zamieszkała w T. [...] uzyskała pozwolenie na budowę nr [...] w zakresie budynku garażu o powierzchni zabudowy 75 m2 i kubaturze 300 m3. Zostało ustalone w odniesieniu do w/w pozwolenia, że na działce nr 184 usytuowany jest budynek garażowo gospodarczy o powierzchni 72 m2, ale wybudowany niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie budowy, bowiem odległość między ścianami murowanymi z otworem okiennym tego obiektu, a budynku garażowego, wynosi 1,19 zamiast 8 m. Postępowaniem tym objęto jedynie budynek garażowy /szopo-garaż/ natomiast pozostałe budynki pominięto. Decyzją z dnia [...].02.2003 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm./ nakazał J. R. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku garażowo-gospodarczego sporządzić inwentaryzację budowlaną w/w budynku oraz przedłożenia orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych wraz z projektem robót budowlanych w terminie do 31.07.2003 r. Na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że budynek szopo-garaż stanowi samowolę budowlaną zrealizowaną w 1989 r., zatem mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./ w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane zlecił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien oprzeć się o przepieys prawa budowlanego z 1974 r. i rozważyć możliwość legalizacji tej samowoli budowlanej względnie orzeczenie jej rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2004 r. nr [...], działając w oparciu o art. 40 i 54 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane nakazał J. R. wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 6 x 12 m, poł. na działce nr 184 w T. poprzez zamurowanie otworu okiennego w przedmiotowym budynku w ścianie zlokalizowanej 1,19 m od budynku garażowego usytuowanego na w/w posesji. W uzasadnieniu decyzji powołał dodatkowo przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności § 14 według którego minimalna odległość między budynkiem gospodarczo-garażowym od budynków o ścianach z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu z materiałów niepalnych powinna wynosić 8 m a od budynku o ścianach z materiałów palnych i o dachu o pokryciu z materiałów niepalnych 10 m. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zostało ustalone, na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, że posesja skarżącego usytuowana jest w terenie określonym symbolem 27, który dopuszcza lokalizację nowych siedlisk, wymianę i rozbudowę substancji kubaturowej oraz wszelkie remonty. Zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 prawa budowlanego i istnieje możliwość, po wykonaniu opisanego nakazu, doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku złożonego odwołania od opisanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2004 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że organ nie zawarł w sentencji zaskarżonej decyzji czym ten otwór powinien być wypełniony. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego, która winna być wykonana po zamurowaniu otworu okiennego to ochronna powierzchnia konstrukcji, która jest obwarowana przepisami dotyczącymi warunkami odporności ogniowej. Organ nie wyjaśnił, czy po dokonaniu zamurowania otworu w ścianie budynku wymogi oddzielenia przeciwpożarowego zostaną spełnione. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2006 r. nr [...], działając w oparciu o art. 40 i 54 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane nakazał J. R. zamurowanie otworu okiennego na pełną grubość w budynku garażowo-gospodarczym w ścianie zlokalizowanej w odległości 4,69 m od budynku stodoły usytuowanej na działce nr 184 oraz wykonanie wentylacji naturalnej nawiewno-wywiewnej w każdym pomieszczeniu garażowym. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że budynek garażowo-gospodarczy /szopo-garaż/ o dachu dwuspadowym, pokryty dachówką cementową, wybudowany został w 1989 r. bez wymaganego pozwolenia budowlanego i w okresie jego budowy obowiązywało prawo budowlane z 24.10.1974 r. Materiał aktowy sprawy wskazuje, że został on wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem usytuowany jest w odległości 1,19 m od budynku garażowego oraz nie posiada wentylacji nawiewno-wywiewnej stosownie do § 158 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W/w stan faktyczny sprawy pozwolił na ustalenie, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Zamurowanie otworu okiennego w spornym obiekcie oraz wykonanie wentylacji nawiewno-wywiewnej w każdym pomieszczeniu garażowym doprowadzi sporny obiekt do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2006 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzupełniając materiał dowodowy poprzez dokonanie oględzin na miejscu przedmiotu sporu ustalił, że sporny budynek posiada wymiary 6 x 12 usytuowany jest na działce nr 184 w T., na przedmiotowej działce znajdują się zabudowania gospodarcze, od strony północnej budynek inwentarski w odległości 9,40 m od przedmiotowego obiektu, od strony wschodniej usytuowana jest stodoła oraz budynek gospodarczo-garażowy i garaż. Zarówno stodoła jak i garaż są przedmiotem odrębnych postępowań. W ścianie spornego budynku od strony wschodniej znajduje się otwór okienny. Ściana budynku z tym otworem usytuowana jest w odległości 1,19 – 1,21 od sąsiedniego budynku nazwanego garażem. Brak planu realizacyjnego działki uniemożliwia dokonanie ustaleń, czy sporny budynek oraz pozostałe obiekty budowlane zostały usytuowane zgodnie z posiadanymi pozwoleniami, których nie udostępnił skarżący ani jego matka H. R., mimo że takowe istnieją, o czym dowodzą wskazane przez w/w okładki z urzędowym potwierdzeniem Urząd Gminy i załącznik decyzji z dnia [...].12.1989 r. nr [...]. Dla potrzeb postępowania został wypożyczony projekt typowy budynku gospodarczo-garażowego /szopo-garaż/ o symbolu [...] w typowej wersji katalogowej, posiadał on otwór okienny oraz inne wymiary, kształt i usytuowane drzwi. Ponieważ pani H. R. nie okazała mimo wielokrotnych próśb treści projektu, a tylko okładkę nie można stwierdzić, czy na projekcie budynku garażowo-gospodarczego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...].12.1989 r. nr [...] zostały naniesione zmiany. W przedmiotowej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest, że inwestor na przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy posiadał pozwolenie na jego budowę z dnia [...].12.1989 r. W/w obiekt jest budynkiem gospodarczo-garażowym, a nie garażem, o jakim mowa w § 158 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. i nie wymaga wentylacji nawiewno-wywiewnej zatem nakaz w tej materii jest chybiony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy i dokonaniu ponownych oględzin w dniu 26.06.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. nakazał J. R. wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w miejscu ściany szczytowej w budynku garażowo-gospodarczym o wymiarach 6 x 12 usytuowanego na działce nr 184 w T. w odległości 4,69 od murowano-drewnianego budynku stodoły oraz w odległości 1,19 – 1,21 od budynku garażowego, zakreślając termin do 31.10.2007 r. W uzasadnieniu decyzji zostało wyjaśnione, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się, w budynku garażowo-gospodarczym nie wykonano nowych robót budowlanych, co wykazały oględziny dokonane w dniu 26.06.2007 r. Sporny budynek /szopo-garaż/ usytuowany jest w odległości 1,19 – 1,21 od garażu o dachu jednospadowym pokrytym eternitem. Budynek garażowo-gospodarczy posiada ściany z materiałów niepalnych oraz dach o pokryciu z materiału niepalnego, a więc zamurowanie otworu okiennego w jego ścianie szczytowej spowoduje, że ściana ta będzie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Materiał ścienny do zamurowania otworów ściennych określony jest w § 203 rozporządzenia z dnia 3.07.1980 w sprawach warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wykonanie nakazu wynikającego z decyzji zapewni zachowanie warunków technicznych związanych z ochroną przeciwpożarową określoną w § 14 rozporządzenia i doprowadzi sporny budynek do stanu zgodnego z prawem i tym samym doprowadzi do stanu zgodnego z prawem budynek garażowy przylegający do stodoły. Rozpoznając odwołanie J. R. od wyżej opisanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczając ostateczny termin do 30.06.2008 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, która to decyzja jest przedmiotem skargi. W podstawie prawnej powołał przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji powołał przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. nr 17, poz. 62, ze zm./, a w szczególności § 14 tegoż rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że materiał aktowy sprawy wskazuje, że skarżący dla potrzeb prowadzonego postępowania nie przedłożył żądanych dokumentów, a przedkładanie w trakcie rozprawy administracyjnej jedynie okładki bez możliwości wglądu w treść projektu nie pozwoliło na stwierdzenie faktu, że inwestor przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy usytuował zgodnie z pozwoleniem. Nakaz wykonania ściany oddzielania przeciwpożarowego znajduje uzasadnienie w treści § 14 w/w rozporządzenia i pozwoli na doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W argumentach skargi opisał stan faktyczny sprawy w oparciu o istniejące decyzje organu I i II instancji i zarzucił, że został zmieniony przedmiot sprawy, ponieważ początkowo postępowanie toczyło się w sprawie zamurowania otworu okiennego w budynku garażowo-gospodarczym i wykonania wentylacji, później zostało zmienione i obejmowało wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w miejscu ściany szczytowej budynku garażowo-gospodarczego. Jest w posiadaniu dokumentów co do legalności w/w obiektu budowlanego, które to dokumenty przedstawi na rozprawie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga jest uzasadniona z przyczyn odmiennych niż zostało w niej podniesione Kontrola tego Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwana dalej P.p.s.a., nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca nakazu wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wydana w trybie art., 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz. U. z 2006 r Nr 156 poz. 118 ze zm./. Sąd skargę uwzględnił gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że legalność obiektów budowlanych wzniesionych przed 1 stycznia 1994 roku oceniać należy według przepisów prawa budowlanego z 1974 roku oraz przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. z 1980 r. z Nr 17 poz. 62 ze zm./ stosownie do art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane /Dz.,U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 ze zm./ zgodnie z którym do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Materiał aktowy sprawy wskazuje, niekwestionowany jest fakt, że obiekt budowlany objęty nakazem został posadowiony na działce nr 184 położonej w T. przed 1 stycznia 1995r na podstawie uzyskanego pozwolenia budowlanego udzielonego H. R. /matce skarżącego/ decyzją Naczelnika Gminy w dniu [...] grudnia 1989 roku nr [...] według projektu nr [...]. W tym stanie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24.X.1974 roku Prawo budowlane Dz.U. z 1974 r Nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki / Dz.U z 1980 r z Nr 17 poz. 62 ze zm./ jak to słusznie wskazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...]/ k 24 akt administracyjnych/. Nadto organ prowadził sprawę z naruszeniem przepisu art. 61 § 1 i 4 k.p.a. bowiem w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Wprawdzie charakter sprawy daje podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu co nie oznacza, że zwalnia to organ od zastosowania przepisów dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie. Czynności organu nadzoru budowlanego podejmowane w celu wstępnego zbadania stanu sprawy i zasadności wszczęcia postępowania nie zwalniają organu od zawiadomienia stro0n postępowania o wszczęciu postępowania o którym mowa w art. 61 § 1 i 4 k p a. Stosownie do w/cyt. przepisu organ wszczynając postępowanie z urzędu obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie a gwarancją realizacji tego prawa strony do czynnego udziału w sprawie jest sankcja wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 4 kpa/. W niniejszej sprawie organy ustaliły w oparciu o dołączony do akt sprawy akt notarialny z dnia 11.07.1989 r nr [...] sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w J. między innymi, że działka nr 184 położona w T. została podarowana przez rodziców J. i H. R. skarżącemu J. R. Pkt VII tego aktu stanowi, że działka ta w części 30 arów została obciążona prawem użytkowania na rzecz rodziców skarżącego. Skarżący na rozprawie sądowej przyznał ten fakt oraz wyjaśnił, że ojciec jego J. R. nie żyje. W takiej sytuacji organ winien ustalić na podstawie aktualnego wypisu z rejestru gruntu aktualnego właściciela tej działki, w przypadku potwierdzenia stanu własności z aktem notarialnym ustalić z udziałem geodety czy sporny obiekt usytuowany jest na części objętej prawem użytkowania . W przypadku potwierdzenia tego faktu H. R. przysługiwałby przymiot strony tego postępowania .Również organ winien ustalić spadkobierców po J. R. , którym w zależności od ustalenia geodezyjnego w sprawie prawa użytkowania w/w działki przysługiwałby też przymiot strony tego postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić postępowanie w wyżej wymienionym zakresie i dopiero tak ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji. Uchybienia te uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji jako , że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym, stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu wydane zostało w oparciu o art. 152 P.p.s.a. Skarżący był zwolniony od kosztów postępowania sądowego, dlatego nie zawarto orzeczenia w tej kwestii.