II SA/Rz 151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - p o s t a n a w i a - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. II SA/Rz 151/11 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynku gospodarczego na nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasto [...], gm. [...] dla M. H. J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wyżej opisaną decyzję zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Przyznał, że zdaje sobie sprawę, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nadaje się do wykonania. W ocenie skarżącego decyzja ta stanowi jednak promesę uzyskania pozwolenia na budowę i nadaje się do wykonania biorąc pod uwagę wykładnię sensu largo, gdyż bez ostatecznej i wykonalnej decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwi wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy przez Sąd. Skarżący podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej, doprowadzić może do wstrzymania, podlegającego tylko zgłoszeniu procesu inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.) Sąd na wniosek skarżącego może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności (w całości lub w części), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zatem we wskazanych sytuacjach szczególną, a jednocześnie przejściową formą zabezpieczenia ważnych interesów strony. Wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wniosek skarżącego dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynku gospodarczego na nieruchomości składającej się z działki nr [...] , położonej w obrębie nr [...] miasto [...], gm. [...] dla M. H. Należy uznać, że żądanie skarżącego jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja ta nie podlega w ogóle wykonaniu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie rodzi ona po stronie inwestora, ani pozostałych stron postępowania administracyjnego, żadnych obowiązków czy też uprawnień. Na podstawie zaskarżonej decyzji inwestor nie może rozpocząć jakichkolwiek robót budowlanych. Podkreślić należy, że decyzja objęta skargą ma charakter deklaratoryjny, stwierdza ona jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Inwestycja urzeczywistnia się bowiem dopiero na etapie pozwolenia na budowę, czy też po skutecznym dokonaniu zgłoszenia. Wtedy to może wystąpić po stronie osób trzecich możliwość doznania szkody bądź skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a, na które powołuje się we wniosku skarżący. Okoliczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w związku z tym otwarcie możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę, nie może spowodować dla skarżącego ani nadmiernej szkody, ani trudnych do odwrócenia skutków. Nietrafne jest stanowisko skarżącego, że zamierzenie inwestycyjne w niniejszej sprawie, które nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania budowy budynku gospodarczego, nie mającego formy rozstrzygnięcia, pozbawia w ten sposób stronę ewentualnej jego weryfikacji, powodując w ten sposób niemożliwe do odwrócenia skutki. Naprowadzić wypada, że zwolnienia wymienione w art. 29 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., określanej dalej jako p.b.) nie oznaczają całkowitego wyłączenia tych przypadków spod jakiejkolwiek reglamentacji prawa budowlanego. W sytuacjach wymienionych w art. 29 zamiast pozwolenia na budowę z reguły wymagane jest zgłoszenie budowy lub robót budowlanych (Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego ..., s. 248-250), co oznacza poddanie ich reglamentacji administracyjnej, jednakże mniej skomplikowanej i czasochłonnej. Należy też uwzględnić, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ogranicza uprawnień właściwych organów do sprawowania nadzoru budowlanego - w odniesieniu do tych przedsięwzięć, organy te mogą nawet nakazać wstrzymanie robót czy wydać nakaz rozbiórki. Ponadto art. 30 ust. 7 p.b. wprowadza możliwość nałożenia przez właściwy organ w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadkach wymienionych przez ustawę. Zgłoszenie polega bowiem na możliwości przystąpienia do realizacji zgłoszonych robót, jeśli w oznaczonym terminie organ nie zgłosi sprzeciwu, nie zażąda dodatkowych informacji lub nie nałoży obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie wprawdzie nie jest aktem administracyjnym, lecz czynnością administracyjno-techniczną, od której nie służy odwołanie, jednakże odmowa organu przyjęcia zgłoszenia budowy następuje w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie. Ponadto stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia (przez brak sprzeciwu ze strony uprawnionego organu) - do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje prawo żądania zastosowania odpowiednich środków. Zgodnie bowiem z art. 50 p. b właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Każda z wymienionych przesłanek stanowi przyczynę rozłączną zastosowania komentowanego przepisu i w efekcie - wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Konkludując stwierdzić należy, że decyzja lokalizacyjna (co zresztą podniósł skarżący) - jest dla inwestora wyłącznie rodzajem promesy co do możliwości realizacji inwestycji w przyszłości - pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże adresat decyzji objętej skargą dążąc do realizacji inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest wszcząć kolejne postępowanie administracyjne i uzyskać pozwolenie na budowę, bądź dokonać zgłoszenia w zależności od rodzaju i charakteru obiektu budowlanego. Naprowadzić należy, że możliwość realizacji inwestycji wynikać może z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź na podstawie skutecznego zgłoszenia, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Postępowania toczące się po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu są postępowaniami odrębnymi, w których przysługują stronie środki ochrony tymczasowej, których to środków nie można jednak przenieść na grunt niniejszej sprawy i tym samym żądać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, tym bardziej jeśli nie nadaje się ona do wykonania. Nadto zauważyć wypada, że w myśl art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości. Skoro zaskarżona decyzja nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek prac związanych z budową budynku gospodarczego, to zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania uciążliwości należy uznać za przedwczesne. Zarzuty skarżącego nie dotyczą bowiem toczącego się postępowania, lecz postępowania o pozwolenie budowlane, (czy też zgłoszenie) które może być dopiero przedmiotem ewentualnego rozpoznania przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny w przyszłości. Wstrzymanie wykonania jest bezprzedmiotowe, gdy decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (tak. m.in. NSA OZ w Gdańsku w postanowieniu z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01 – LEX nr 76097). Z tych przyczyn, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.