II SA/Rz 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji: - Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. nr [...], - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], - Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], - Wójta Gminy z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...], - Wójta Gminy z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. stwierdza nieważność postanowień: - Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. II SA/Rz 151/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. K. (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji transformatorowej napowietrznej 15/0,4 kV typu STSRU-20/250 KKZ na działce nr 78/12 położonej w B., w sąsiedztwie działek nr 76, 78/13, 78/14, 78/5, 78/2, 77 i 110. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. W dniu 23 sierpnia 2013 r. J. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu pominięcia go jako strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Kolegium to wznowiło na wniosek skarżącego postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i jednocześnie wyznaczyło Wójta Gminy [...] do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzjami z dnia [...] września 2014 r. i [...] marca 2015 r. Wójt Gminy [...] umarzał wznowione postępowanie administracyjne uznając, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiednio z dnia [...] października 2014 r. i [...] maja 2015 r. Z kolei decyzją z dnia 1 lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] umorzył wznowione postępowanie administracyjne uznając, że J. K. nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym sporną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż obszar oddziaływania tej inwestycji obejmuje jedynie działkę, na której została ona zrealizowana. Również i ta decyzja, wskutek uwzględnienia odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu I instancji uznać należało za przedwczesne, gdyż nie ustalono charakterystyki technicznej transformatora, jego odległości od działki odwołującego się oraz jakie uciążliwości mogą powstać na działce wnioskodawcy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust./ 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 63 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", Wójt Gminy [...] umorzył wznowione postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie podał, że sporna stacja transformatorowa jest zlokalizowana w odległości 27 m od stanowiącej własność wnioskodawcy działki nr 78/15. Na podstawie uzyskanej od A. S.A. specyfikacji technicznej obiektu ustalono, że jego budowa nie stanowi realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 lyb § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie istniał obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji, a w konsekwencji również i ustanowienia strefy jej ewentualnego oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 licpa 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Nie zachodzą zatem okoliczności do uznania J. K. za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż działka nr 78/15 nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której zrealizowana została sporna inwestycja. W odwołaniu od tej decyzji J. K. wskazał, że bezprawne pozbawienie go statusu strony służyć ma zalegalizowaniu samowoli budowlanej – stacji ST-14. Zarzucił także, że podane w decyzji normy środowiskowe dotyczą linii napowietrznej, zaś inny jest katalog norm co do stacji słupowej ST-14 Po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. Kolegium podało, że ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno nastąpić zgodnie z art. 28 k.p.a. Do stwierdzenia, że dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został oparty na treści art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a., a w późniejszych pismach skarżący wskazał dodatkowo przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium podniosło, że uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania jest jednak możliwe jedynie wówczas, gdy zostanie on złożony przez osobę będącą stroną postępowania. Tymczasem J. K. nie legitymuje się statusem strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla budowy stacji transformatorowej na działce nr 78/12, bowiem nie jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z tą działka i nie wykazał interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J. K. wniósł o poddanie jej kontroli Sądu. Nie formułując żadnych konkretnych zarzutów skarżący wskazał, że stacja transformatorowa oddziałuje na jego nieruchomość, a zatem winien zostać uznany za stronę wznowionego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Jej przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana po wznowieniu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla budowy stacji transformatorowej napowietrznej 15/0,4 kV na działce nr 78/12 położonej w B. Postępowanie to toczyło się na wniosek A. S.A. [...] Oddział [...] Rejonowy Zakład Energetyczny w [...] i zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Od decyzji tej odwołała się T. T. i sprawa była rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji - Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Obie wymienione decyzje znajdują się w aktach sprawy. Skarżący wystąpił o wznowienie tego postępowania wnioskiem z 23 sierpnia 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "za pośrednictwem Starosty Powiatowego w [....]". Podanie to zostało przekazane przez Starostę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które postanowieniem z dnia [...] października 2013 r.: w pkt 1) wznowiło postępowanie na wniosek J. K., w pkt 2) wyznaczyło Wójta Gminy [...] do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W dalszej kolejności Wójt Gminy [...] również wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r., w sentencji którego, "zgodnie ze stanowiskiem SKO zawartym w postanowieniu z dnia [...].10.2013 r.", wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją o warunkach zabudowy. W toku wznowionego postępowania wydane zostały w sumie 4 decyzje Wójta Gminy [...] oraz 4 decyzje organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym zaskarżona decyzja. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu II rozdziału 12 określają właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Art. 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Może to być zarówno organ, który orzekał przedtem w pierwszej instancji, jeżeli nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało ono, jak i organ, który rozpatrywał odwołanie, a także organ nadzoru (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydał Wójt Gminy [...], jednakże w ostatniej – w tym wypadku w drugiej instancji orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i właśnie to Kolegium było właściwe w sprawie wznowienia postępowania w ww. przedmiocie. Należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Należy podkreślić, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem również w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Naruszenie właściwości organu skutkuje natomiast nieważnością rozstrzygnięcia, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W objętej kontrolą Sądu sprawie wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotknięte są wszystkie wymienione w sentencji wyroku decyzje wydane przez Wójta Gminy [...] jako organ niewłaściwy oraz decyzje jakie zapadły po rozpoznaniu odwołań od nich, wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co obligowało Sąd do stwierdzenia tych decyzji . Korzystając z przyznanych przez art. 135 P.p.s.a. uprawnień do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów w granicach sprawy, której dotyczy skarga, Sąd stwierdził również nieważność postanowień: Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. o wznowieniu postępowania oraz o wyznaczeniu do prowadzenia wznowionego postępowania Wójta Gminy [...] z naruszeniem przepisów o właściwości, z dnia [...] października 2016 r. rozpoznającego zażalenie na bezczynność organu niewłaściwego oraz postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o wznowieniu, które oprócz tego, że zostało wydane przez organ niewłaściwy to dodatkowo rozstrzyga o wznowieniu postępowania, która to kwestia została już rozstrzygnięta wymienionym postanowieniem SKO z dnia [...] października 2013 r. (wada stanowiąca przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) Z podanych wyżej przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. oraz art. 150 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz pozostałych rozstrzygnięć wymienionych w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się wyroku rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przypomnieć jedynie należy, że katalog decyzji jakie mogą zapaść po wznowieniu postępowania wymienia art. 151 k.p.a. Są to: - odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, - uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdy zaistniały przesłanki z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, - stwierdzenie wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności z art. 146 k.p.a., z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy stwierdzić, że na obecnym etapie Sąd nie mógł się do nich ustosunkować. Jak już zostało wskazane na wstępie Sąd przeprowadza w pierwszej kolejności kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Stwierdziwszy zatem takie wady, Sąd zobligowany był usunąć dotknięte nimi akty, nie badając zarówno wpływu tych wad na ich treść, jak również ewentualnych innych naruszeń.