II SA/Rz 1519/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek – Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg K. N. i A. P. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2023 r. nr WZ.5290.1.3.2023 w przedmiocie nakazu usunięcia materiałów palnych - skargi oddala - Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. Nr 543/2023 Podkarpacki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP"), na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057, dalej: "ustawa o ochronie ppoż."), § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2023 r. poz. 822, dalej: "rozporządzenie") oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r., poz. 19609 ze zm., dalej: "ustawa o PSP"), a także art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań A. P. i K. N.- wspólników [...] S.C. K. N., A. P. (dalej: "Skarżący") od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [....] (dalej: "Komendant Powiatowy PSP") nr 152/2023 z dnia 27 kwietnia 2023 r., nakładającej na Skarżących wykonanie obowiązku polegającego na usunięciu materiałów palnych składowanych poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej w terminie do dnia 31 maja 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i sposobu określenia działek i nakazał usunąć materiały palne składowane poza budynkiem na działce nr [...] obr. [...] T. gm. [...], w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] obr. T., w terminie do dnia 30 września 2023 r.; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w związku z zawiadomieniem dotyczącym składowania materiałów palnych na terenie stolarni Skarżących, w dniach 9 i 20 marca 2023 r. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej oraz rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń. Na podstawie poczynionych ustaleń, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nakazał obojgu Skarżącym, jako wspólnikom spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą, wykonanie obowiązku polegającego na usunięciu materiałów palnych składowanych poza budynkiem w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki, w terminie do dnia 31 maja 2023 r. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej, art. 4 pkt 1 pod pkt 1 - 7 ustawy o ochronie ppoż., a także art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o Ochotniczych Strażach Pożarnych. Zarzuciła także obrazę przepisów postępowania, to jest art. 77 w związku z art. 80 K.p.a., jak również art. 7 i art. 8 K.p.a. W odrębnym odwołaniu Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, wniósł również o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego tożsamej treści, co Skarżąca. Dodatkowo, w ramach naruszenia przepisów postępowania, wskazał na naruszenie art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11 i art. 13 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki PSP przytoczył treść przepisu art 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie ppoż. Wskazał następnie na rozporządzenie, eksponując treść § 4, w którym zamieszczony jest wykaz zabronionych czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działań działania ratowniczego lub ewakuację. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, pośród czynności zabronionych wymienione jest składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślin, gałęzi i chrustu. Powołując art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP stwierdził, że wydana na podstawie tego przepisu decyzja jest decyzją związaną, w przypadku stwierdzenia naruszenia wskazanego w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Komendant Wojewódzki PSP wskazał, że zarówno Skarżąca obecna podczas kontroli, jak i Skarżący, podpisując protokół z ustaleń, nie wnieśli żadnych uwag i zastrzeżeń w zakresie sposobu dokonania pomiarów odległości i składowania materiałów palnych od granicy sąsiednich działek. Także po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania zarówno strony, jak i pełnomocnik, nie wnieśli dodatkowych wyjaśnień czy zastrzeżeń, nie złożyli też wniosków dowodowych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołań dotyczących naruszenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej Komendant Wojewódzki PSP wskazał na art. 8 Prawa przedsiębiorców który przewiduje, że przedsiębiorcy mogą podejmować wszelkie działania z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. W świetle powyższego Komendant Powiatowy PSP, który z mocy art. 13 ust. 3 pkt 1 na ustawy o PSP nadzoruje przestrzeganie przepisów na terenie powiatu był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nawiązując natomiast do zarzutu braku uwzględnienia interesu społecznego i gospodarczego strony przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie sygn. II SA/Rz 276/10, dotyczący obowiązku odsunięcia materiałów palnych od działki sąsiedniej. Co do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy o ochronie ppoż. Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że Komendant Powiatowy PSP był zobligowany do wydania skarżonej decyzji, z racji składowania poza budynkami w odległości mniejszej od 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. W konsekwencji prawidłowych ustaleń Komendant Wojewódzki PSP nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Końcowo wskazał, że uchylił w części decyzję i doprecyzował numery działek oraz wskazał nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 września 2023 r. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik decyzji wydanej przez organ oraz poprzedzającej ją decyzji, to jest: - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sposób wszechstronny i dogłębny wszystkich okoliczności sprawy, w tym słusznego interesu Skarżącej w wprowadzeniu działalności gospodarczej oraz poprzez nierozważenie przez organ, że decyzja de facto ograniczy prowadzenie tej działalności przy istnieniu rozwiązań, których zastosowanie pozwoliłoby na pogodzenie zarówno interesu Skarżącej, jak i interesu społecznego; - art. 8 K.p.a. przez brak wskazania możliwości polubownego rozwiązania sprawy w sposób akceptowalny dla wszystkich stron postępowania, np. budowę bariery przeciwpożarowej; - Art. 11 w związku z art. 13 K.p.a. przez brak wskazania i odniesienia organu co do możliwości instalacji zabezpieczeń przeciwpożarowych tymczasowych i docelowych, bez konieczności usuwania składu drewna w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: - art. 4 pkt 1 ppkt 1 - 7 ustawy o ochronie ppoż. poprzez nieuwzględnienie wypełnienia przez Skarżącą rygorów przeciwpożarowych, jakie na nią nakłada ustawodawca, to jest właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu; - art. 3 ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych przez nieuwzględnienie, że w niewielkiej odległości od składowiska znajdują się liczne jednostki ochrony przeciwpożarowej; - art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców przez nieuwzględnienie, że decyzja faktycznie ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej, gdyż uniemożliwia wykorzystanie około 800 m² powierzchni działki istotnej z punktu widzenia prowadzonej działalności gospodarczej. Na tych podstawach sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie - wedle uznania Sądu - o zobligowanie Komendanta Powiatowego PSP do wydania decyzji, która pozwoli zabezpieczyć w odpowiedni sposób składowane materiały na działce nr [...] przed niekontrolowanym zapłonem oraz pozwoli na spowolnienie rozprzestrzeniania się ognia w przypadku jego wystąpienia, do czasu podjęcia akcji gaśniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, bez konieczności usunięcia składowanego drewna w odległości 4 m od granicy działki oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzuty skargi zostały rozwinięte. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika adwokata zaskarżył decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie ppoż. przez nieprawidłową interpretację polegającą na nieuzasadnionym i sprzecznym ze stanem faktycznym przyjęciu, że Skarżący i Skarżąca nie zapewnili osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji w sytuacji, gdy spełnia Skarżący rygory przeciwpożarowe, jakie nakłada ustawa w zakresie właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego; - § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że materiały znajdujące się na działce [...] i [...] są tam składowane w sytuacji, gdy są to elementy produkcyjne w trakcie cyklu produkcyjnego, a tymczasowe ich położenie na placu produkcyjnym nie wypełnia definicji składowania; - § 4 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 2 rozporządzenia przez błędne przyjęcie i ustalenie, że materiały stanowią materiały palne w sytuacji, gdy w rozporządzeniu jest wskazany katalog materiałów niebezpiecznych pożarowo, w którym nie zostały wyszczególnione te materiały; - dalszą obrazę § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przez przyjęcie, że materiały znajdujące się na placu produkcyjnym stolarni Skarżących mieszczą się w kategorii "pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu" w sytuacji, gdy jest to materiał produkcyjny - drewno - w cyklu produkcyjnym, który nie obejmuje jego spalania, podnoszenia temperatury, ani innej obróbki cieplnej, a drewno nie ulega samozapłonowi w warunkach naturalnego środowiska. Nadto zarzucił obrazę art. 3 ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych przez nieuwzględnienie, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się jednostki ochrony przeciwpożarowej o wysokim stopniu gotowości i odpowiednim stopniu wyszkolenia; - art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez nieuwzględnienie, że decyzja uniemożliwia wykorzystanie około 800 m² powierzchni działki istotnej z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niespełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 7a i art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący i nie pogłębiający zaufania do organów administracji publicznej; - art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżącego poprzez stronnicze i prowadzące do z góry zamierzonego rozstrzygnięcia prowadzenie postępowania. Na tych podstawach sformułowane zostały identyczne wnioski, jak w skardze Skarżącej. Zarzuty skargo zostały rozwinięte w` uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargi Komendant Wojewódzki PSP wniósł o ich oddalenie i dodatkowo wskazał, że drewno jest materiałem palnym stałym pochodzenia organicznego. Natomiast § 32 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zalicza pożary takich materiałów do grupy "A". Potwierdzeniem jest także zaliczenie drewna do grupy materiałów palnych przez Normy Polskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi są nieuzasadnione. I. Stan sprawy jest następujący. W związku z wnioskiem dotyczącym składowania w stolarni materiałów palnych przy granicy, Komendant Powiatowy PSP zlecił przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów p.poż. Podczas kontroli ustalono, że na terenie stolarni zlokalizowanej na działce nr [...], poza budynkami zakładu są składowane materiały palne, głównie w postaci palet drewnianych i tarcicy, wzdłuż granicy zakładu z działką sąsiednią nr [...] w odległości prostopadłej do niej 0,7 m oraz w granicy z działką sąsiednią nr [...] w odległości prostopadłej do niej 1,1 m. Kontrolę przeprowadzono w obecności Skarżącej, natomiast protokół z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych z 20 marca 2023 r. podpisał Skarżący, nie wnosząc uwag ani zastrzeżeń. Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów przeciwpożarowych, Komendant Powiatowy PSP zawiadomił pełnomocnika Skarżącego i Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków dowodowych. Następnie, wobec braku uwag i wniosków, decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. nałożył na wymienionych obowiązek polegający na usunięciu materiałów palnych składowanych poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Odrębne odwołania od tej decyzji wnieśli oboje Skarżący. Komendant Wojewódzki PSP w dniu 26 czerwca 2023 r. zawiadomił adresatów nakazu w trybie art. 10 § 1 K.p.a. a następnie decyzją z 24 lipca 2024 r. orzekł reformatoryjnie. Decyzja ta stanowi przedmiot skarg. II. Materialnoprawną podstawę decyzji, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stanowi art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Zgodnie z tym przepisem, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie ppoż., właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1) oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4). Z kolei stosownie do § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji. Jedną z takich czynności jest składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Przedstawione regulacje zakreślają granice postępowania wyjaśniającego. Innymi słowy, przed wydaniem decyzji organy PSP mają obowiązek zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że właściciel lub zarządca nieruchomości dopuścił się czynności, które w świetle przepisów ppoż. są zabronione. Natomiast decyzja, o jakiej mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, jest aktem władczym skierowanym do konkretnego adresata (adresatów) i musi dotyczyć konkretnego stanu faktycznego, który rozstrzyga. Podkreślić też należy, że decyzja powinna precyzyjnie określać nałożone obowiązki, aby było możliwe nie tylko dobrowolne jej wykonanie, ale także przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. III. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny, wbrew sformułowanym zarzutom, został ustalony zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez K.p.a. Głównym dowodem w sprawie jest protokół z czynności kontrolnych, który został sporządzony przy udziale Skarżącej a podpisany, co wymaga podkreślenia, bez uwag przez Skarżącego. Dodatkowym dowodem, który znajduje się w aktach, jest materiał fotograficzny załączony przez inicjatorów kontroli. W toku całego postępowania ten materiał dowodowy nie był w jakikolwiek sposób podważany mimo, że na każdym etapie postępowania, a więc dwukrotnie, organy PSP kierowały do Skarżących zawiadomienia wydane w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący (pełnomocnik) nie przedstawili jakichkolwiek innych dowodów, które pozostawałyby w opozycji do ustaleń zawartych w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 20 marca 2023 r. Nie wnioskowali też o przeprowadzenie dowodów, które podważałyby treści zawarte w tym protokole. Zatem Sąd stwierdza, że ustalenia dotyczące składowania materiałów palnych w odległości niedozwolonej przepisami ppoż., zasługują na pełną akceptację. Oznacza to, że wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), są bezzasadne. Sąd stwierdza również, że do właściwie ustalonego stanu faktycznego organy PSP dokonały prawidłowej subsumcji prawa materialnego. Zasadnie też organy PSP przyjęły, że znajdujące się na działce nr [....] w odległości od 0,7 m do 1,1 m od granicy palety drewniane i tarcica należą do materiałów palnych. O takim rodzaju materiału decydują przepisy: § 32 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, który pożary drewna, będącego materiałem palnym stałym pochodzenia organicznego, zalicza do grupy A. Wynika to także z przepisów techniczno-budowlanych, do których wprost nawiązuje art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP. Zaznaczyć też należy, że rozporządzenie w § 2 pkt 1 ppkt 1 definiuje "materiały niebezpieczne pożarowo" a nie "materiały palne" co ma ten skutek, że skarga niezasadnie wskazuje na naruszenie tego przepisu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kwestionujący charakter materiału znajdującego się w odległości mniejszej niż 4 m od granic działek nr [...] i [...], jest niezasadny. Wobec tego, skoro odległość składowania na działce nr [...] materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu, wynosząca 4 m od granicy działek sąsiednich nr [...] i [...], nie jest zachowana, nakaz usunięcia materiałów ma oparcie w przepisach stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji. Bezzasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców, gdyż gwarantowana przepisem tym wolność gospodarcza nie ma charakteru absolutnego. Wolność działalności gospodarczej, jako publiczne prawo podmiotowe gwarantowane tym przepisem, podlega ustawowemu ograniczeniu. Art. 8 ustawy – Prawo przedsiębiorców ustanawia bowiem zasadę "co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone". Zgodnie z tym przepisem, przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Zatem wolności przedsiębiorcy do czynienia tego, co nie jest zakazane przez prawo, nie można utożsamiać z pełną swobodą zachowań, gdyż to porządek prawny wyznacza granice tej wolności. W rozpoznawanej sprawie w ramach owego porządku prawnego wyznaczającego granice swobody, są m.in. przepisy ppoż. Jako niezasadny ocenić należy również zarzut wskazujący na obrazę art. 3 ustawy o Ochotniczych Strażach Pożarnych przez nieuwzględnienie, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się jednostki ochrony przeciwpożarowej o wysokim stopniu gotowości i odpowiednim stopniu wyszkolenia. Wskazać należy, że przepis ten w żadnym wypadku nie uchyla unormowań, które stanowią materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Natomiast przepisy wyżej wymienionej ustawy stanowią podstawę prawną działania Ochotniczych Straży Pożarnych i określają zadania OSP, do których ustawa zalicza prowadzenie działań ratowniczych i akcji ratowniczych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska. Reasumując Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z tych przyczyn skargi podlegają oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.