II SA/Rz 152/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium" z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku pn.: Budowa budynku handlowo - usługowego na terenie działek nr 2705 i 2706 przy ul. [...] w L.". Rodzaj inwestycji: zabudowa handlowo - usługowa na terenie działek nr 2705 i 2706, obr. [...]. O ustalenie warunków zabudowy wystąpił K.S. - Burmistrz Miasta [...] działając w imieniu inwestora Gminy Miejskiej [...] Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Wyjaśnił w uzasadnieniu, że w ustaleniach nieobowiązującego Miejscowego Planu Szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta L. teren działki wnioskowanej do zabudowy był przeznaczony na cele na cele zabudowy usługowej. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania terenu przyjętymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2001 r. ze zmianą uchwalona Uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. teren wnioskowany do zabudowy jest położony w terenie zabudowy usługowej w centrum miasta, w kwartale zabudowy historycznego układu urbanistycznego, wskazanego w ww. studium jako strefa A - ochrony konserwatorskiej. Organ wskazał, że planowane zamierzenie spełnia wymogi określone wart. 61 ust 1 u.p.z.p.: dla terenu wnioskowanego do zabudowy ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy wynikające z analizy zabudowy terenu sąsiadującego, dostępnego z tej samej drogi publicznej, teren ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren działki o nr 2705. obr. [...] o pow. 0.0257 ha, stanowią: inne tereny zabudowane (Bi), teren działki ozn. nr 2706. obr. [...] o pow. 0,0295 ha, stanowią: inne tereny zabudowane (Bi). Organ podkreślił, że teren działki wnioskowanej do zabudowy nie jest objęty formami ochrony przyrody lub ochroną konserwatorską zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zaś pozytywne uzgodnienia na etapie projektu decyzji wydał organ określony w art. 53 ust 4 u.p.z.p.: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego L., który został wyznaczony przez tut. Urząd do ujęcia gminnej ewidencji zabytków miasta L. (pismo z dnia [...].06.2012 r. znak: [...]). Realizacja zamierzenia jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Projekt decyzji został przygotowany stosowanie do wymagań określonych w art. 60 ust. 4 ww. u.p.z.p. przez osobę spełniającą wymagania ustawowe. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.K., która w odwołaniu zarzuciła, że wydana decyzja stwarza zagrożenie dla istniejących historycznych obiektów podziemnych usytuowanych tuż przy granicy z jej działką i nie ma pewności czy swym zasięgiem nie obejmie terenu inwestycji - działki 2706. Dalej wskazała, że zabudowanie terenu budynkiem o wysokości 10 m, mimo że sąsiednia zabudowa nie przekracza 6 m spowoduje zaburzenie nie tylko ładu historyczno-architektonicznego, ale wiąże się również z głębokimi wykopami mogącymi spowodować niepowetowane skutki. Nadto, wskazała, iż w sprawie występują wątpliwości co do bezstronności pracownika piastującego funkcje organu, ponieważ zarówno inwestorem, jak i organem właściwym do załatwienia sprawy jest gmina, wobec czego zachodzą przesłanki do wyłączenia organu z załatwienia tej sprawy. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j, Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest tym etapem, kiedy ustala sie czy określona inwestycja w ogóle może powstać na danym terenie. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy. które dopiero musza bvć doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy Sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z okoliczności i materiału sprawy wynika, że zasadniczym powodem zgłaszanych przez M.K. zarzutów jest kwestia planowanego usytuowania inwestycji zbyt blisko działek sąsiednich, zagrożenie dla istniejących obiektów zabytkowych planowanej inwestycji oraz istnienie podstaw do wyłączenia organu z prowadzenia sprawy. W ocenie Organu odwoławczego decyzja Organu I instancji jest prawidłowa Organ zapewnił stronom należyty udział w postępowaniu, a przed wydanie decyzji dokonał wymaganych prawem uzgodnień, w tym z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytów, który w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] pozytywnie uzgodnił planowaną inwestycję, stwierdzając jednoznacznie, iż jest ona dopuszczalna pod względem konserwatorskim. Odwołująca pomimo zgłoszonych zarzutów nie wykazała naruszeń swoich interesów w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy prawo budowlane, w związku z planowaną inwestycją. Zarzuty zgłaszane obecnie przez Odwołującą się będą przedmiotem rozważań na kolejnym etapie postępowania, tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Odnośnie zaś wątpliwości co do bezstronności organu w toczącym się postępowaniu, w ocenie Kolegium istotą prawidłowego postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy, w niniejszej sprawie, w ocenie SKO organ l instancji podołał temu wymaganiu. Zgodnie z art. 25 § 1 k.pa. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. § 2. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio. Organ administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu z załatwienia sprawy, która spełnia łącznie dwie przesłanki - dotyczy a) interesów majątkowych, b) osób wymienionych w art. 24 .Pojęcie sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby wymienionej w art. 25 § 1 pkt 1 i 2 należy wiązać z pojęciami interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28. Jest to zatem sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku tej osoby, która wskutek tego jest stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzą opisane w ustawie podstawy do wyłączenia organu I instancji od rozpatrzenia tej sprawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.K. zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazanie do powtórnego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy wino być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ szczegółowego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek o których mowa w art. 61ust. 1 u.p.z.p. czyli określenia czy planowana inwestycja w ogóle może powstać na danym terenie. Zabudowanie przedmiotowych działek budynkiem do dwóch kondygnacji naziemnych i do 10 m wysokości nad poziomem projektowanego terenu nie odpowiada warunkom art 61 ust 1 pkt 1 w/w ustawy. Zarówno organ I jak i II instancji przemilcza zgłoszony fakt istnienia podziemnych obiektów historycznych usytuowanych tuż przy granicy działek skarżącej na głębokości ok. 1-4m pod powierzchnią gruntu i nie podaje argumentów które jednoznacznie wykluczałyby, że takie obiekty nie istnieją na terenie planowanej zabudowy. SKO wskazało, że przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał uzgodnień z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który również nie odniósł się i przemilczał istnienie podziemnych obiektów. Kolegium nie zauważyło, że ww organ postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. pouczył, że tylko inwestorowi przysługuje prawo wniesienia zażalenie od tego postanowienia, a błędne lub brak pouczenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a w myśl art. 97 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne zawiesza go, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy nie dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd uwzględnił skargę lecz z innych przyczyn niż podnosi skarżąca. Sad może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 cyt. ustawy. Jednym z powodów uwzględnienia skargi jest zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Cytowany przepis wśród przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienia "rażące naruszenie prawa" – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie prawa materialnego, procesowego oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Wobec tego można stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. W wyroku NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13 przyjmuje się, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" najczęściej będą przepisy prawa materialnego, lecz również tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, lecz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, mowa tu o skutkach gospodarczych lub społecznych (patrz wyroki NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, z dnia 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13). Obecnie w literaturze i orzecznictwie dominuje stanowisko wskazujące na oczywistość naruszenia i bez znaczenia jest charakter naruszonego przepisu. Wskazuje się również na naruszenie normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa nr 2, s. 5). W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa budynku handlowo – usługowego" w L. przy ul. [...] złożyła Gmina Miejska [....] z podpisem Burmistrza Miasta [...]. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wydał Burmistrz Miasta [...] Oznacza to, iż rozstrzygniecie wydane zostało przez organ administracji publicznej we własnej sprawie. Takie rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z zasada praworządności. Wydanie decyzji przez organ administracji publicznej we własnej sprawie, to naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ze względu na charakter naruszeń sprawa nie była rozpoznawana merytorycznie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji.