II SA/Rz 1528/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego -skargę oddala- II SA/Rz 1528/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi BS jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [.] września 2014 r. nr [.], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: "PINB") ustalił, że na działce nr 33 w [.], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [.], zlokalizowany jest wolnostojący budynek letniskowy. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 4,50m x 5,Om i zrealizowany został na bazie przebudowanego barakowozu, który rozbudowano o poddasze przykryte drewnianym dachem dwuspadowym, połączone z zadaszeniem tarasu. Ustalono, że inwestorem tego obiektu jest BS, który zrealizował go na przełomie maja - czerwca 1993 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej: P.b.) PINB w [.] nakazał rozbiórkę rzeczonego domku letniskowego. Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją WINB z dnia [.] kwietnia 2008 r., z uwagi na ocenę zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy obiektu, zamiast z przepisami obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. II SA/Rz 385/08 WSA w Rzeszowie uwzględniając wniesioną skargę uchylił ww. decyzję organu odwoławczego, jednakże na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2010 r. II OSK 506/09. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że kwestią podlegającą ocenie organu I instancji winna być szeroko pojęta zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [.] maja 2014 r. nr [.] PINB w [.], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r., ponownie nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego. Podał, że w dacie realizacji obiektu, na terenie działki nr 33 obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [.] /90 Rady Narodowej Miasta i Gminy w [.] z dnia [.] stycznia 1990 r. Teren, na którym zrealizowano rzeczony budynek letniskowy oznaczono symbolem 02 RL. Zgodnie z zapisami planu nie został on przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę i stanowi teren leśny zadrzewiony, na którym ustalony był zakaz zabudowy za wyjątkiem wiat na karmę dla dzikich zwierząt oraz urządzeń do hodowli sadzonek drzew, zalesień i szkółek drzewnych. Tym samym w dacie budowy sporny obiekt zrealizowany został na terenie nie przewidzianym pod zabudowę budynkami letniskowymi. Realizując zaś wytyczne sądu i organu odwoławczego wezwano skarżącego do wystąpienia do Burmistrza [.] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, na której usytuowano budynek. Obecnie teren, na którym zrealizowano budynek nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ewentualna zabudowa wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wprawdzie z takim wnioskiem wystąpił, jednakże nie uzupełnił braków formalnych, o które został wezwany, co skutkowało pozostawieniem jego wniosku bez rozpoznania. Ustalono również, że BS nie wystąpił z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższych ustaleń PINB uznał, że skarżący nie skorzystał z możliwości legalizacji zrealizowanej samowoli i nie wykazał zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującymi obecnie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji obligowało do wydania decyzji o jej rozbiórce. Obiekt został bowiem wybudowany na terenie, który co do zasady nie przewidywał żadnej zabudowy, a ponadto powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia i Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W odwołaniu od tej decyzji BS zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W 1988 r. zawarł bowiem z przedstawicielem Zespołu Elektrowni Wodnych [.] umowę dzierżawy części działek nr 1 i 7, jako działki rekreacyjno - wypoczynkowej i od 20 lat z tytułu dzierżawy takiej działki uiszczał opłatę. Obecnie, po odtworzeniu granic dawna działka nr 7 wchodzi w skład działki nr 33, a zatem winna być traktowana jako działka przeznaczona na cele rekreacyjne. Zwłaszcza, że stanowi ona pas zalewowy, a zakwalifikowanie tego obszaru w planie jako terenu leśnego było całkowicie nieracjonalne i sprzeczne z jego przeznaczeniem. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] września 2014 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzje organu I instancji i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę rzeczonego budynku letniskowego. W uzasadnieniu podano, że w rozpatrywanym przypadku doszło do samowolnej realizacji obiektu wymagającego uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem zarówno dokonana przez PINB kwalifikacja obiektu, jak i zastosowanie wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. były prawidłowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wprawdzie nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") i zawierało błędy merytoryczne, jednakże uchybienia te mogły zostać sanowane w drodze reformacji decyzji przez organ odwoławczy. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w dacie realizacji obiektu działka nr 33 objęta była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazem zabudowy, co słusznie wykazał organ I instancji. Z uwagi na fakt, że obecnie na jej terenie nie obowiązuje żaden plan miejscowy, PINB umożliwił skarżącemu legalizację dokonanej samowoli poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże BS z prawa tego nie skorzystał. Wprawdzie wystąpił ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie, jednakże decyzji takiej nie otrzymał i jest to równoznaczne z niewykazaniem zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie BS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu zarzucił organom wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące uznaniem, że sporny obiekt zrealizowany został na terenie, na którym nie przewidziano możliwości realizacji zabudowy rekreacyjno - wypoczynkowej. WINB błędnie przyjął, że organ zobowiązany do ustalenia warunków zabudowy prawidłowo zakończył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego, gdyż nie wydał i nie doręczył mu decyzji w sprawie, a zatem postępowanie to formalnie nadal się toczy. Tym samym organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 marca 2010 rM w którym zobowiązano je do zbadania zgodności inwestycji z obecnie dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości. Nie wzięły też pod uwagę stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] w decyzji z dnia [.] lipca 2011 r. nr [.], że z akt sprawy nie wynikało aby teren, na którym położona jest działka nr 33 był lasem ochronnym w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Zdaniem strony skarżącej za nielegalne uznać należy oparcie rozstrzygnięcia na przepisach planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy obiektu, a nieobowiązującego obecnie oraz przyjęcie, że obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia, gdyż na powyższą okoliczność organ nie przeprowadził żadnego dowodu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [.] maja 2015 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu zakończenia prowadzonego przez SKO postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza [.] z dnia [.] marca 2015 r., odmawiającej ustalenia skarżącemu warunków zabudowy. Po ustaleniu, że decyzją z dnia [.] maja 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza, Sąd postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r., podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli WSA stała się decyzja WINB nakazująca skarżącemu rozbiórkę nielegalnego obiektu budowlanego - domku letniskowego - położonego w miejscowości [.]. Została ona wydana w oparciu o nieobowiązujący na dzień dzisiejszy przepis art. 37 ust. 1 P.b. Ustalano w sposób wszechstronny stan faktyczny sprawy, a więc zgodnie a art. 7, 77 i 80 K.p.a, który może stanowić dla Sądu podstawę orzekania. W przekonaniu WSA konkretyzacja regulacji art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. była w niniejszej sprawie uzasadniona pod względem faktycznym jak i prawnym, albowiem przedmiotowy obiekt został wzniesiony przed dniem wejścia w życie u.P.b. Z tej przyczyny Organy obowiązane były kierować się przepisami wynikającymi z P.b. w tym treścią art. 37 P.b. Taką regułę intertemporalną wyraża art. 103 ust. 2 u.P.b., który stanowi : Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami dotychczasowymi w rozumieniu tej regulacji są przepisy nieobowiązującej P.b. Należy przypomnieć, iż według art. 37 ust. 1 P.b. : Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zebrane w sprawie dowody przekonująco wykazują, iż obiekt letniskowy wniesiony przez BS powstał w warunkach samowoli budowlanej. Nie sposób zakwestionować ustaleń, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w miesiącach maj i czerwiec 1993 r. Skarżący posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy dzierżawy, jednakże nie posiadał wymaganego w tych okolicznościach pozwolenia na budowę. Jest oczywistym, że umowa cywilnoprawna nie jest aktem pozwalającym w świetle prawa publicznego na podejmowanie przez inwestora robót budowlanych, gdyż takim aktem było i jest pozwolenie na budowę. WINB w uzasadnieniu swej decyzji wskazał prawidłowo podstawy materialnoprawne tego obowiązku. Reasumując, WINB słusznie potwierdził ustalenie PINB co do faktu popełnienia przez skarżącego czynu samowoli jak również prawidłowo ocenił dokonaną przez ten organ subsumpcję przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. Ponadto, ewidentne niedoskonałości uzasadnienia decyzji PINB uprawniały ten organ do zreformowania aktu organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy administracji architektoniczno - budowlanej zachowały się zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroków sądów administracyjnych umożliwiając skarżącemu już w 2010 r. wykazanie zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, czyli pozwoliły na wyeliminowanie przesłanki rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. Świadczy o tym treść postanowienia PINB z dnia do [.] czerwca 2010 r. nr [.]. Na jego podstawie postępowanie prowadzone w sprawie popełnionej samowoli zostało zawieszone zaś BS został wezwany do wystąpienia w określonym terminie do Burmistrza [.] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla samowolnie zrealizowanej inwestycji. Dodać należy, iż tego typu decyzja była niezbędna do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu bowiem na terenie, na którym jest on posadowiony nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi również wątpliwości, że w czasie wznoszenia obiektu przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazywały na tym obszarze wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy z wyłączeniem wiat na karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli sadzonej drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych. WSA zauważa w tym miejscu, iż BS wzniósł swój domek letniskowy nie tylko wbrew obowiązującym przepisom prawa budowlanego ale także przepisom normującym planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Działania organów umożliwiające pomimo tych faktów zalegalizowanie zabudowy, znajdują uzasadnienie w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, o której przesądziła uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, LEX nr 1404021, o następującej treści ; Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wydając zaskarżoną do WSA decyzję nakazującą BS rozbiórkę nielegalnie wybudowanego domu letniskowego Organy miały podstawy aby przyjąć, iż inwestor nie dysponuje decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tego obiektu. Działając w oparciu o oświadczenia organów właściwych w tej sprawie WINB obowiązany był przyjąć, iż postępowanie o takim przedmiocie nie toczy się. PINB pismem Burmistrza [.] z dnia [.] lipca 2013 r. nr [.], został poinformowany, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie toczy się ze względu na nieuzupełnienie przez BS braków formalnych złożonego wniosku. W trakcie postępowania sądowego przed WSA okazało się, iż takie postępowanie toczyło się jednakże niekorzystnie dla skarżącego zostało zakończone. Otóż SKO decyzją z dnia [.] maja 2015 r., nr [.], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [.] o odmowie ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy. Podkreślić wypada, że opisana decyzja SKO jest decyzją ostateczną a tym samym w sposób trwały kształtuje stosunek administracyjnoprawny. Jej wydanie przez SKO potwierdza kluczową w niniejszej sprawie okoliczność o braku posiadania przez skarżącego wymaganej przez przepisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadę trwałości decyzji administracyjnych w polskim porządku prawnym kształtuje art. 16 K.p.a. Wyjątki od niej winny być rozpatrywane ściśle. Podniesiony przez pełnomocnika skarżącego fakt zaskarżenia w/w decyzji SKO do WSA nie świadczy o tym, że decyzja WINB jest aktem niezgodnym z przepisami, w tym przede wszystkim z art. 37 ust. 1 P.b. Dlatego nie mogło to wpłynąć na wyniki kontroli zaskarżonej decyzji WINB. W świetle dokonanych przez Organy ustaleń faktycznych skierowany do skarżącego nakaz rozbiórki domku letniskowego jest nakazem w pełni legalnym wobec zaistnienia okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. Skarżący nie uzyskał pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu, zaś na terenie na którym on istnieje nie obowiązywały i nie obowiązują regulacje dopuszczające taką zmianę zagospodarowania terenu. Innymi słowy, domek letniskowy nie znajdował się i nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę tego rodzaju. Reasumując, żaden z powołanych w skardze zarzutów nie znalazł potwierdzenia w toku sądowej kontroli decyzji WINB. WSA działając z urzędu w trybie art. 134 p.p.s.a. także nie doszukał się w działaniach organów takich uchybień, które mogłyby skutkować zastosowaniem kompetencji kasacyjnych. Wobec tego skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.