II SA/Rz 153/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przyłącza energetycznego i wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przyłącza oraz obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...].12.2006 r., Nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2006 r., Nr [..] nakazującej W. S. rozbiórkę przyłącza energii elektrycznej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej [...], orzekł jak niżej: - uchylił wskazaną decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2006 r., Nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przyłącza energetycznego i nakładające na w/w obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów – w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie objętej treścią w/w decyzji i postanowienia. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nawiązał do motywów organu I instancji, który podał, że przyłącze było wykonane bez wymaganego w okresie jego budowy /1996 r./ pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego W. S. nie obejmuje budowy przyłącza energetycznego. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...].08.2006 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących przyłącza oraz nałożył na W. S. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni niezbędnych dokumentów, które dałyby możliwość legalizacji przyłącza. Wymieniona w wymaganym terminie dokumentów nie przedłożyła. Z tego powodu i na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzje nakazującą rozbiórkę przyłącza. Do odwołania W. S. dołączyła pismo Wójta Gminy, w którym zawarta jest informacja, iż w czasie gdy otrzymała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, nie było wymagane pozwolenie na budowę przyłącza energetycznego. Badając odwołanie organ II instancji na wstępie wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w rzeczonej sprawie było wszczęte przez organ I instancji w dniu [...].02.2006 r. Ustawa z dnia 28.07.2005 r. zmieniająca ustawę Prawo budowlane dodała art. 29a ust. 1, według którego budowa przyłączy m. innymi elektroenergetycznych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei art. 29a ust. 2 stanowi, że do budowy, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy prawa energetycznego. A zatem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Wskazana nowela weszła w życie z dniem 26.09.2005 r. Natomiast art. 7 tej noweli stanowił, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego względu organ odwoławczy orzekł jak w osnowie decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący J. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29a i art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 7 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez błędne zastosowanie i bezwzględne uznanie, że do budowy przyłącza nie wymaga się dokonania zgłoszenia. Narusza także art. 49b ust. 3 i 1 w zw. z art. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że nie zachodziły przesłanki prawne do zastosowania tych przepisów, następstwem czego było uchylenie postanowienia na podstawie tych przepisów oraz art. 6 i 7 k.p.a., bo zaskarżona decyzja została wydana w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa i jest sprzeczna ze słusznym interesem obywateli. Dodał, iż organ II instancji nie uwzględnił art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego pomimo istnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie tych przepisów. Rozwijając przedstawione zarzuty wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10.10.2005 r. zajął stanowisko, że po wejściu noweli do Prawa budowlanego z dnia 28.07.2005 r., czyli od dnia 26.09.2005 r. w przypadku budowy przyłączy inwestor ma prawo wyboru procedury pozwalającej na realizację tego rodzaju inwestycji i może skorzystać z jednej z dwóch możliwości: 1) na podstawie zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20), 2) bez zgłoszenia /art. 29a/. Powołaną nowelą zmieniono również art. 57 Prawa budowlanego i nałożono na inwestora obowiązek dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie, potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy. Jeżeli inwestor chce realizować wykonanie przyłącza bez zgłoszenia /art. 29a Prawa budowlanego/, to wtedy powinien dysponować planem sytuacyjnym sporządzonym na odpowiedniej mapie. Jeżeli jednak inwestor nie dokonał zgłoszenia i nie wypełnił obowiązków alternatywnych wynikających z art. 29a Prawa budowlanego, to wówczas istnieje konieczność zastosowania art. 49b Prawa budowlanego poprzez zdyscyplinowanie inwestora nakazaniem mu dostarczenia określonych dokumentów i tak to uczynił organ I instancji. Inwestor w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym terminie nie wypełnił nałożonego nań obowiązku, zatem organ I instancji nakazał rozbiórkę przyłącza. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyrokował na tle stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych /art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./. Na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].12.1994 r., Nr [...], wydanego przez Wójta Gminy, inwestorzy W. i J. S. wybudowali na działce nr 162/6, położonej we wsi [...] budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy. Pozwolenie to nie obejmowało pozwolenia na wykonanie przyłącza energetycznego do w/w budynków /k. 19 i 20 akt administracyjnych/. Działka nr 162/6 stanowi własność W. S. /k. 7 akt adm./. W kwietniu 1996 roku S. wykonali przyłącze energetyczne, które biegnie od słupa nr 15 umiejscowionego na działce 374/1, stanowiącej własność skarżącego J. L. do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 162/6. Jest to przyłącz kablowy napowietrzny 3 fazowy typu ASXSn. J. L. wyraził zgodę na doprowadzenie przyłącza do słupa energetycznego znajdującego się na jego działce. Po wykonaniu przyłącza inwestor zwrócił się do Zakładu Energetycznego S.A. o dokonanie sprawdzenia technicznego przyłącza i przyłączenie do wspólnej sieci urządzeń elektroenergetycznych. Zakład Energetyczny odebrał przyłącze i w dniu 19.07.1996 r. zainstalował w budynku S. licznik z plombami. Przytoczony stan faktyczny jest niesporny i wynika z protokołów oględzin z dnia 8.03.2006 r. i dołączonych doń zdjęć i protokołu z dnia 11.07.2006 r., wniosku o sprawdzenie, przekazanie i przyłączenie urządzeń elektroenergetycznych do sieci ZE S.A. i umowy o dostarczenie energii elektrycznej /k. 17, 21-23, 29, 30-31 akt adm. I instancji/. Na budowę przyłącza energetycznego W. S. nie miała pozwolenia na budowę, nie dokonała też zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza /fakt też niesporny/. Dokonując subsumcji przedstawionego stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego, na wstępie należy podzielić stanowisko orzekających organów nadzoru budowlanego, iż na budowę przyłącza energetycznego wykonanego w kwietniu 1996 roku było wymagane pozwolenie na budowę. Art. 29 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane według stanu obowiązującego w dacie budowy przyłącza /Dz. U. nr 89, poz. 414/, nie wymieniał przyłączy, zatem miał zastosowanie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7 tej ustawy, który stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś pojęcie robót budowlanych obejmowało budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dopiero ustawa z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 80, poz. 718/, rozszerzyła katalog zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę i objęła zwolnieniem m. innymi przyłącza do budynków: energetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne /art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego/, ale zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego na budowę takich przyłączy do budynków było wymaganego zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Kolejne zmiany w poruszonej kwestii wprowadziła ustawa z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 163, poz. 1364/ i nadała nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 20, a to: "przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych". W stosunku do poprzedniej noweli z 2003 r. pominięto "do budynków", zatem nowela z 2005 r. zwolniła inwestorów od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych przyłączy nie tylko do budynków, ale także innych /np. do działek niezabudowanych/. Nowela z 2005 r. wprowadziła do ustawy Prawo budowlane art. 29a w brzmieniu: ust. 1 Budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. ust. 2 Do budowy, o której mowa w ust. 1 stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. ust. 3 Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Powołane przepisy weszły w życie z dniem 26.09.2005 r. /art. 8 noweli z 2005 r./. Z tym dniem budowę tego rodzaju przyłączy inwestorzy mogą realizować na podstawie zgłoszenia /art. 30 ust. 1a prawa budowlanego/, albo na podstawie art. 29a. Wybór należy do inwestora. Spełnienie warunków z art. 29a prawa budowlanego wyłącza równocześnie reglamentację prawa budowlanego za wyjątkiem art. 57 ust. 1 pkt 6, który stanowi, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentował zapatrywanie, że skoro zgodnie z art. 29a ust. 2 prawa budowlanego do budowy przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatem budowa przyłączy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bądź dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Stosownie do art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 28.07.2005 r. do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było wszczęte w dniu [...].02.2006 r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 28.07.2005 r., przeto nie było podstaw do podjęcia działań w trybie przepisów prawa budowlanego i w związku z tym, po zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzył postępowanie organu I instancji. Sąd in merito tego poglądu nie podzielił. Z art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 28.07.2005 r. wynika, iż chodzi tu o sprawy zgłoszenia zamiaru budowy przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego lub wniosków o wydanie pozwoleń na budowę przyłączy /np. na działkach niezabudowanych/ zgłoszonych lub złożonych przed 26.09.2005 r., to wówczas do takich spraw niezakończonych nie można stosować art. 29a prawa budowlanego, czyli takie sprawy podlegają pełnej reglamentacji prawa budowlanego. Przepis ten nie dotyczy natomiast spraw samowolnego wykonania przyłączy, przed wejściem w życie wspomnianej noweli, zatem takie sprawy są rozstrzygane na tle przepisów prawa budowlanego, niezależnie w jakim czasie postępowanie zostało wszczęte. W przedmiotowej sprawie samowola budowlana została popełniona w kwietniu 1996 roku i inwestor nie spełnia wymogów przewidzianych z art. 29a ust. 1 prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd przyjął, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 29a prawa budowlanego w zw. z art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 28.07.2005 r., skutkiem czego bezpodstawnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania przyłącza energetycznego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2006 r., Nr [...] również w sposób istotny narusza prawo, bo niewłaściwie zastosowano art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Wykonany w 1996 r. przyłącz energetyczny jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./ i nie stanowi części wcześniej wybudowanego budynku mieszkalnego, bo można go odłączyć od budynku be z jego znacznego uszkodzenia. Skoro nie stanowi części obiektu budowlanego /budynku/, zatem nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego /por. uchwała Składu 7 sędziów NSA z dnia 15.05.2000 r., OPS 20/99 – ONSA Nr 4/2000, poz. 133/. Oznacza to równocześnie, iż w przypadku gdy został wykonany samowolnie, ewentualna legalizacja nie może być realizowana w trybie art. 48 ust. 2-5, art. 49. Nie może być również stosowany art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Skoro chodzi tu o roboty budowlane inne niż w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 prawa budowlanego, przeto ewentualna legalizacja samowoli budowlanej powinna być realizowana w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Organ I instancji w tym trybie postępowania nie prowadził. Wadliwe jest także wcześniejsze postanowienie organu I instancji z dnia [..].08.2006 r., Nr [...] wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na W. S. w trybie art. 49b ust. 2 określone w tym postanowieniu obowiązki. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, co podkreśla art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z kolei według art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kierując się tymi przepisami oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a. W skład zasądzonych kosztów weszły n/w składniki: - wpis od skargi – 500 zł, - wynagrodzenie adwokata – 240 zł, - opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, Razem: 757 zł. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja – umarzająca postępowanie administracyjne – nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 prawa budowlanego z możliwością skorzystania w razie potrzeby z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego i rozważy, czy inwestorami przyłącza byli małżonkowie W. i J.S. czy tylko W. S.