II SA/Rz 1533/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. R. i B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi TR i BR jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] października 2014 r. nr [.] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 19 lipca 2013 r. PC i MC (dalej zwani inwestorami) wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę budynku o funkcji handlowo-usługowej z instalacjami na działkach nr 2397, 2398/6 obręb [.] w [.] od strony południowej w zbliżeniu bezpośrednio do granicy z działkami nr 2400/1, 2404, 2405, a od strony zachodniej w odległości 1,5 m od działki 2400/1, budowę parkingów na działkach nr 2397 i 2398/6 oraz budowę podświetlanego pylonu reklamowego na działce 2397. W dniu 12 września 2013 r. inwestorzy uzupełnili wniosek, rozszerzając zakres inwestycji o remont komina na działce nr 2397. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy decyzją z dnia [.] października 2013 r. nr [.] /2013, Starosta Powiatu [.] udzielił inwestorom pozwolenia na budowę, jednak w toku postępowania odwoławczego została ona uchylona decyzją Wojewody [.] z dnia [.] stycznia 2014 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. nr [.] /2014, Starosta Powiatu [.] udzielił inwestorom pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku o funkcji handlowo-usługowej, parkingów, pylonu reklamowego oraz remont i wzmocnienie komina murowanego, na działkach nr 2397 i 2398/6 w [.]. W ocenie organu I instancji wszystkie dostrzeżone braki projektu budowlanego i wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały uzupełnione. Spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) dalej zwana: "Upb". Lokalizacja budynku w granicy działki nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), jak również postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: BR, DR i TR zarzucając, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, ale też pominięto w ogóle niektóre strony postępowania. Organ miał ponadto dokonać wadliwej oceny obszaru oddziaływania inwestycji, m.in. poprzez nieuwzględnienie, że w pobliżu zostanie zlokalizowany zjazd, którego realizacja została wyłączona do odrębnego postępowania pomimo, że cała ta inwestycja powinna być przedmiotem jednego postępowania. Projekt budowlany miał też nie spełniać wszystkich wymagań wynikających z rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego posługiwano się w toku postępowania kopiami dokumentów, zamiast ich oryginałami. Inwestycja powinna być również uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a taki brak może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto z uwagi na nieobiektywność Starosty, powinno dojść do zmiany organu załatwiającego sprawę. Po rozpatrzeniu ww. odwołań opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: "Kpa", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za zgodną z prawem. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały przez inwestorów wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Po uzupełnieniu wniosku był on kompletny, a projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 33 i 34 Upb, w tym przyjęte rozwiązania są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Sam projekt spełniał natomiast wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W stosunku do pierwotnie złożonego projekt budowlany został zmodyfikowany, m.in. w zakresie bryły budynku i lokalizacji miejsc postojowych. Podniesione zaś przez odwołujących się zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zarzucane naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy. Te odnoszące się zaś do zjazdu wykraczają poza ramy postępowania, ponieważ zagadnienie to nie było objęte wnioskiem inwestorów. W aktach znajduje się jednak oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestorów z drogą publiczną, które było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę. Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia art. 76a Kpa i brak było postaw do wyłączenia Starosty od rozpatrzenia sprawy. Niezasadny był również zarzut nieuzgodnienia decyzji, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, stosownie do art. 35 ust. 4 Upb, nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodzili się TR i BR, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji ewentualnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 9 i 10 Kpa poprzez niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, 2) art. 6, 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów m.in. poprzez przyznanie mocy dowodowej kserokopiom dokumentów niestanowiącym poświadczonych odpisów. W ocenie skarżących Wojewoda [.] zaprezentował aktualnie odmienne stanowisko względem zjazdu do terenu inwestycji, aniżeli w poprzednio wydanej decyzji z dnia [.] stycznia 2014 r., kiedy uznał, że pozwoleniem na budowę powinna być objęta cała inwestycja. Obecnie natomiast dopuścił możliwość fragmentaryzacji inwestycji. Taki stan pozbawił jednak skarżących prawa zapoznania się z całością dokumentacji dotyczącej inwestycji, ponieważ w postępowaniu dotyczącym zgody na realizację zjazdu odmówiono im statusu strony. Nie zwrócono obecnie również uwagi, że po wydaniu decyzji kasacyjnej obowiązkiem Starosty było ponowne zawiadomienie stron o toczącym się (wszczętym) postępowaniu, co jednak nie nastąpiło. To zaś ograniczyło ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W dalszym ciągu wadliwie określono krąg stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezzasadny jest zarzut dotyczący niezapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania przed organem I instancji. Wniosek inwestorów z dnia 10 czerwca 2014 r. w żaden sposób nie zmieniał zakresu ani przedmiotu postępowania. Wszystkie dowody w sprawie zostały zgromadzone wcześniej i skarżący mogli się co do nich wypowiedzieć. Wniosek inwestorów dotyczył "wyłączenia" z dalszego toku postępowania właśnie skarżących. Nie został on – zresztą zasadnie – uwzględniony przez organ i skarżący mogli korzystać ze swych uprawnień. Brak powiadomienia stron o powyższym wniosku i brak możliwości wypowiedzenia się co do jego zasadności nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy i nie był naruszeniem art. 9 ani 10 Kpa. Zresztą jak na to zwraca uwagę utrwalone orzecznictwo przy zarzucie naruszenia tego ostatniego przepisu trzeba wykazać w jaki sposób wpłynęło to na możliwość realizacji praw strony. Organy były związane zakresem wniosku inwestora, który nie obejmował budowy zjazdu. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że budowa zjazdu nie musiała być przedmiotem niniejszego postępowania skoro w aktach było stanowisko zarządcy drogi o możliwości połączenia działki inwestorów z drogą publiczną. Brak faktycznej realizacji takiego zjazdu po zakończeniu realizacji inwestycji objętej kontrolowanym postępowaniem spowodowałby niemożność uzyskania zezwolenia na jej użytkowanie. Nie stanowi natomiast – także w ocenie Sądu – przeszkody w uzyskaniu pozwolenia na budowę. Kwestia czy budowa samego zjazdu, który był przedmiotem odrębnego postępowania oddziałuje na prawa skarżących rzeczywiście wykracza poza ramy kontrolowanej sprawy. Organy zobligowane są bowiem zapewnić udział w konkretnym postępowaniu tylko tym podmiotom, które mają w nim interes prawny co oznacza jego oparcie na przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. To czy budowa zjazdu do drogi publicznej oddziałuje na nieruchomość, której współwłaścicielami są skarżący powinno być więc zbadane w ramach tamtej sprawy, której zjazd jest przedmiotem. Tylko strona, której prawa związane z udziałem w postępowaniu zostały naruszone może powoływać się na te okoliczności w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach utrwalił się pogląd, że dla uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ma zasadnicze znaczenie, iż zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że podmiotem legitymowanym do podniesienia zarzutu polegającego na tym, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy jest wyłącznie ten podmiot, który nie brał udziału, choć z racji interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, niewątpliwie powinien w nim uczestniczyć. Przywołany art. 147 Kpa ograniczający podmiotowo możliwość żądania wszczęcia postępowania opartego na podstawie wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w szczególności wyłącza działanie organu z urzędu. Oznacza to, że inne biorące udział w tym samym postępowaniu strony nie mogą wchodzić w uprawnienia podmiotu, który nie uczestniczył w procedurze i domagać się wznowienia powołując się na legitymację innej strony. Również organ, a w ślad za nim sąd administracyjny został pozbawiony w ten sposób prawa uchylenia z urzędu zaskarżonego aktu wydanego w postępowaniu dotkniętym taką wadą. (zob. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 913/11 i z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 451/08, z 19 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1987/13 i innych). Skarżący zaś brali udział w postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 Kpa postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestorów a gdy się już toczy z żadnego przepisu Kpa nie wynika obowiązek ponownego powiadomienia stron po decyzji kasacyjnej o tym, że zostało ono wszczęte. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy nie powoduje, że jest ono wszczynane od nowa. W takiej sytuacji postępowanie stanowi dalszy ciąg. Starosta Powiatu [.] zweryfikował zgodnie z zaleceniami Wojewody interes prawny osób, które brały w nim udział co skutkowało ustaleniem, że nie wszyscy dotychczas traktowani jako strony w istocie powinni być stronami postępowania. Wbrew zarzutom skargi projekt będący przedmiotem ostatecznej oceny odpowiada wymaganiom prawa, w szczególności wynikającym z art. 34 Upb i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012 r. poz. 462 z późn. zm.). W projekcie muszą się znaleźć specjalność i numer posiadanych uprawnień budowlanych osób wykonujących projekt i sprawdzających projekt (§ 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2) Zgodnie z art. 12 ust. 7 Upb podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a oraz – zgodnie z odrębnymi przepisami wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Zaświadczenie dołączone do projektu budowlanego powinno być aktualne na dzień opracowania projektu a nie na dzień wydania decyzji przez organ. Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Upb inwestor ma obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu. Wobec możliwości i konieczności sprawdzenia przez właściwy organ w/w dokumentów w ocenie Sądu wystarczy, że (za wyjątkiem samego projektu) jeden z wymaganych dokumentów zostanie przedłożony w oryginale lub poświadczonym "za zgodność" odpisie. Zresztą – co istotne - żadna ze stron nie zarzucała, że zalegające w aktach kopie zostały sfałszowane, podrobione, przerobione lub tp. Projektant składając podpis na stronie tytułowej projektu bierze odpowiedzialność za jego zawartość, w zakresie jaki dotyczy jego specjalności i za dokumenty mające poświadczać jego uprawnienia. Kserokopia, mimo iż nie jest dokumentem to może stanowi źródło wiedzy o istnieniu dokumentu. Wobec braku zarzutów dotyczących niezgodności czy nie prawdziwości w tym zakresie, w ocenie Sądu uchybienia w tym przedmiocie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia przepisów proceduralnych (w tym art. 76 a § 2 Kpa) uprawniają sąd administracyjny do uchylenia decyzji. Niezasadne były też zarzuty związane z datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę zjazdu. W chwili rozstrzygania kontrolowanej sprawy przez organ II instancji tamta decyzja – nawet według twierdzeń skarżących – była ostateczna. Istotny w tym zakresie był natomiast stan faktyczny z chwili rozstrzygania sprawy ostateczną decyzją, a więc przez organ odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] października 2014 r. Nawet więc gdyby nie podzielić stanowiska co do możliwości objęcia odrębnymi postępowaniami kwestii zjazdu i przedmiotu sprawy niniejszej, to i tak w dniu 3 października 2014 r. niezasadne było stanowisko, że objęta decyzją w niniejszej sprawie inwestycja nie będzie mogła funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, skoro taki zjazd można było zrealizować na podstawie innej znajdującej się w obrocie prawnym decyzji. W tej sytuacji także te zarzuty nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przepisy art. 32 – 35 Upb normują bowiem warunki w jakich może być wydane pozwolenie na budowę i jeśli zostaną one – jak w niniejszej sprawie – spełnione organ nie ma podstaw do negatywnego dla inwestorów załatwienia sprawy (art. 35 ust. 4 Upb). Skoro ostatecznie kolejny przedłożony przez inwestorów projekt był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, z której także nie wynikało, aby konieczne było jego uzgodnienie z konserwatorem zabytków, realizacja inwestycji nie naruszała też przepisów technicznych ani w sposób niedopuszczony przez prawo interesów innych osób (w szczególności właścicieli sąsiednich nieruchomości) i spełnione zostały także przesłanki z art. 32 ust. 4 Upb, organ zasadnie wydał zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.