II SA/Rz 1535/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. P. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty (wraz z rozpoczętą rozbudową w kierunku północno-zachodnim) pełniącej funkcję użytkową budynku magazynowego o całkowitych wymiarach 28,42 m x 8,8 m x 6,0 m (długość x szerokość x wysokość) posadowionej we wschodnim narożu działki ew. nr 2248 położonej w [...] przy ul. [...] wraz z zadaszeniem nad piecem przy suszarni do zboża o wymiarach 2,55 m x 3,95 m (szerokość x długość). W dniu [...] listopada 2020 r. PINB wystosował do skarżącego upomnienie i jednocześnie wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją w terminie 60 dni od daty doręczenia upomnienia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i § 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 – dalej w skrócie: "u.p.e.a."): nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW-2 nr [...] z dnia [...] maja 2021 r.; ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł; wezwał skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia na konto organu; wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, informując, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzucił naruszenie art. 119 u.p.e.a. Po rozpoznaniu zażalenia, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził, że dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości i PINB prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. PINB prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną i wystawił tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru, który został prawidłowo sporządzony i doręczony zobowiązanemu. Ponadto PINB właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. [...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Zdaniem [...]WINB grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. W przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. [...]WINB wyjaśnił również, że w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 u.p.e.a., uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 2, 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 tej ustawy. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a., może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykonał obowiązku. Dalej [...]WINB wskazał, że wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. jest uznaniowa, nie może jednak przekraczać 10.000 zł. W ocenie [...]WINB, nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł jest uzasadnione. Aby jednocześnie, nie powodując nadmiernej dolegliwości w stosunku do zobowiązanego, zastosowana grzywna odniosła skutek, nie może być ona nieodczuwalna dla jego wydatków. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB wskazał, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W niniejszej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja PINB z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym i podlega wykonaniu. [...]WINB podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a., w ramach postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czyli do ponownego badania stanu faktycznego czy postępowania wyjaśniającego odnośnie przyczyn zwłoki w wykonaniu obowiązku. Dlatego też zarzuty nie dotyczące zaskarżonego postanowienia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i nie mogą zostać uwzględnione. [...]WINB wyjaśnił, że obowiązek wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podlega wykonaniu niezwłocznie po tym jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 56 § 1 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez dokonanie czynności egzekucyjnej w czasie zawieszenia postępowania, tj. przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie złożonych zarzutów w sprawie prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego, - art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, którego efektem jest nieuzasadnione nałożenie kary grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego realizacja jest niemożliwa w sposób oraz w terminie wyznaczonym przez organ, - art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i utrzymanie środka egzekucyjnego, którego nałożenie nie było uzasadnione. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienia organy obu instancji nie wzięły pod uwagę obiektywnych trudności, jakie wiążą się z objętym przedmiotowym tytułem egzekucyjnym obowiązkiem rozbiórki w bieżącej sytuacji, związanej ze stanem epidemii obowiązującym w kraju. Organy pominęły okoliczność, że skarżący podjął działania w celu wykonania decyzji, jednak nie zdołał pozyskać wykonawcy, który w sposób profesjonalny i w cenie odpowiadającej wartości rynkowej robót, podjął by się ich wykonania. Powszechnie znana jest sytuacja na rynku budowlanym, gdzie występują ogromne braki w zakresie pracowników oraz dostępności usług rozbiórkowych. Oczywistym zaś jest, że prowadzenie prac budowlanych przy rozbiórce wymaga wiedzy, doświadczenia oraz stosownych uprawnień w tym zakresie. Nie można samodzielnie dokonać rozbiórki we własnym zakresie. Wymaganie wykonania decyzji w drodze egzekucji, przy istnieniu obiektywnych przeszkód w wykonaniu obowiązku jest w sposób oczywisty znaczną uciążliwością dla skarżącego. A zatem skarżący nie uchyla się od nałożonego obowiązku, zaistniała jedynie czasowa przeszkoda w wykonaniu obowiązku związana z przyczynami niezależnymi od niego. Okoliczności te, zdaniem skarżącego, nie zostały wzięte pod uwagę przez organy. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane nią postanowienie narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd podziela ogólnosystemowe uwagi [...]WINB co do charakteru środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, podstaw jego zastosowania w razie niewykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, wysokości nakładanej grzywny oraz relacji do wykonania zastępczego w kontekście realizacji zasady wyboru najładniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Przyczyną uwzględnienia skargi jest fakt naruszenia przepisów prawa procesowego, a konkretnie zasady dwuinstancyjności – art. 15 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Stosownie do postanowień art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Posiłkowe zastosowanie przepisów K.p.a. dotyczy również zasad postępowania administracyjnego mających odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z treści art. 17 § 1 u.p.e.a. "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia." Rozwinięciem cytowanej regulacji jest art. 122 u.p.e.a., który rozstrzyga, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Art. 119 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywnę w celu przymuszenia w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego nakłada się na osobę fizyczną jednorazowo (chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia - art. 121 § 4 u.p.e.a.), w wysokości nieprzekraczającej 10 000 zł. (art. 121 § 2 u.p.e.a.) Z regulacji u.p.e.a. wynikają więc dwa istotne wnioski: po pierwsze, przepisy określają w jakich układach prawno-faktycznych dopuszczalne jest zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, i po drugie, wskazują jaka powinna być jej wysokość. Postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać uzasadnienie, w którym organ ma obowiązek wyjaśnić podstawy faktyczne oraz prawne jego wydania – art. 126 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zobowiązany z uzasadnienia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinien móc odtworzyć poczynione przez organ ustalenia oraz zweryfikować prawidłowość rekonstrukcji normatywnych podstaw rozstrzygnięcia – art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Uprawnienie to jest kluczowe w kontekście możliwości uruchomienia toku instancji w następstwie zażalenia wniesionego od postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny. Z tej perspektywy, całkowity brak uzasadnienia postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2021 roku, nr [...] narusza w sposób istotny zasadę dwuinstancyjności postępowania, proklamowaną w art. 15 K.p.a., a mającą odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istota powołanej zasady sprowadza się do tego, że poddana jurysdykcji administracyjnej sprawa powinna być w pełnym zakresie rozpoznana i rozstrzygnięta zarówno przez organ I, jak i II instancji; o ile oczywiście tok instancji został uruchomiony. Całkowity brak uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji de facto uniemożliwia ustalenie, czy i jakie ustalenia zostały przez ten organ poczynione oraz w jakiej relacji pozostają do norm prawnych odtworzonych z obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotowe uchybienie nie może zostać konwalidowane przez organ wyższego stopnia, poprzez wyjaśnienie tych kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w wyniku wniesionego środka zaskarżenia. W takim skonfigurowaniu ustalenia i oceny prawne zostają stronie ujawnione po raz pierwszy przez organ odwoławczy, uniemożliwiając jej ich zakwestionowanie w ramach toku instancji. Już tylko z tej przyczyny kwestionowane w skardze postanowienie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Urealnieniem tych naruszeń są wątpliwości, jakie rodzą się po lekturze uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a których nie można skonfrontować z ustaleniami organu I instancji. [...]WINB wskazuje, że skarżącemu zostało doręczone upomnienie z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] przypominające o konieczności wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...]. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się upomnienie, które takich cech nie posiada. Jest wprawdzie zaopatrzone datą [...] listopada 2020 roku, ale ma inny numer – [...], i przypomina o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] marca 2020 roku, nr [...], którego treść jest odmienna, od tego, jaki określa decyzja z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...] – dotyczy suszarni zboża, a nie wiaty. Z podanych przyczyn Sąd przyjął, że organ naruszył przepisy prawa procesowego – art. 15, art. 126 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.