II SA/Rz 1542/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO lub Kolegium) z [...] października 2014 r. nr [...], wydana w sprawie przyznania zasiłku stałego. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: po rozpatrzeniu wniosku M. M. z 1 października 2014 r. Burmistrz [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], zmienił od 1 października 2014 r. decyzję z [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że przyznał M. M. zasiłek stały w kwocie 313 zł miesięcznie, w pozostałym zakresie decyzję pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zmiana wysokości zasiłku stałego nastąpiła z uwagi na zmianę dochodu rodziny tj. otrzymaniem 50 zł dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu dojazdu córki co szkoły. W związku z powyższym nastąpiła konieczność nowego naliczenia zasiłku stałego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. podniósł, że ma prawo do zasiłku stałego w pełnej wysokości. SKO po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W decyzji z dnia [...] października 2014 r. wskazało, że M. M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką. Wnioskodawca nie osiąga dochodów i utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej. Kolegium wyjaśniało, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.), zasiłek stały ustala się biorąc pod uwagę różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 456 zł, zaś dochód na 1 osobę w rodzinie M. M. wynosi 143 zł, tj. świadczenia rodzinne w wysokości 156 zł, i alimenty w wysokości 130 zł – łącznie 286 zł. W związku z powyższym zasiłek stały wynosi różnicę miedzy kwotą kryterium dochodowego, a dochodem na osobę w rodzinie czyli 456 – 143 = 313 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium - Burmistrz właściwie ocenił stan faktyczny spawy uznając, że w wyniku zmiany sytuacji dochodowej M. M., po dacie przyznania zasiłku stałego, zmianie uległa kwota tego zasiłku. Organ I instancji prawidłowo obliczył również dochód wnioskodawcy, który nie podważył jego wysokości. Powyższe okoliczności dotyczące zmiany wysokości dochodu w rodzinie - uprawniały organ do zmiany zaskarżonej decyzji. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na decyzję SKO domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 pkt 2, art. 8 pkt 4 ust. 3, art. 3 pkt 1, art. 37 pkt 1 ust. 2 u.p.s. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze sposobem obliczenia zasiłku stałego przedstawionym przez Kolegium oraz wyraził swoje niezadowolenie ze zmiany wysokości zasiłku stałego. W końcowej części uzasadnienia zarzucił naruszenie Kodeksu rodzinnego, praw dziecka i jego dóbr osobistych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył do Sądu pisma wraz z załącznikami tj. pisma z 2 grudnia 2014 r. (k. 9, 10 i 11), z 10 grudnia 2014 r. (k. 30) i 5 stycznia 2015 r. (k. 34), w których zwrócił się do WSA o przyśpieszenie rozstrzygnięcie skargi i przedstawił swoją trudną sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego - z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Organy nie ustaliły bowiem w sposób niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z [...] października 2014 r., zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z [...] października 2014 r., którą zmieniono wysokość zasiłku stałego przyznanego skarżącemu decyzją z [...] lipca 2014 r. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowego sposobu ustalenia przez organy obu instancji zmiany dochodu na osobę w rodzinie M. M., która daje podstawę do zmiany ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek stały. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.). Według założenia ustawodawcy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), jej zadaniem jest pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których dane osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu niepełnosprawności lub długotrwałej, ciężkiej choroby (art. 7 u.p.s.). Zgodnie z art. 37 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Według art. 37 ust. 2 u.p.s. zasiłek stały w przypadku osoby w rodzinie ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, przy czym kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Natomiast kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł i określone zostało w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012 r., poz. 823). W art. 8 ust. 3 u.p.s. - zawarte zostało objaśnienie pojęcia dochodu na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z tą definicją: za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności wymienione w pkt 1, 2 i 3 tej normy (tj.; pkt 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; pkt 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; oraz pkt 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób). Sposoby ustalania dochodu określone zostały w art. 8 u.p.s. poczynając od ust. 3 do ust. 13, z tym jednak, że art. 8 ust. 3 u.p.s., ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów - czyli ogółu wpływów z jakiegokolwiek tytułu - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2007 r. sygn. I OSK 1070/06). Z treści art. 8 ust. 4 u.p.s. wynika, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników została określona w art. 8 ust. 4 u.p.s., a enumeratywne wyliczenie tych składników, stanowi zamknięty katalog. Co istotne ustalając sytuację dochodową, organ musi wziąć pod uwagę ten katalog wyłączeń. Zmiana sytuacji dochodowej strony, która otrzymuje świadczenie z pomocy społecznej obliguje organ do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej na mocy której strona otrzymała to świadczenie. Taki obowiązek organu wynika z treści art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tą regulacją decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Natomiast zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 u.p.s. również inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego takie jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.). Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji stanowią odstępstwo od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczającym przełamanie zasady ochrony praw nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2015 r., sygn. II SA/Ol 1071/14). Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski, Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Nadmienić trzeba, że konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje określone w art. 155 i 161 k.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2337/03). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji za podstawę zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. uznały zmianę dochodu w rodzinie skarżącego – spowodowaną otrzymaniem przez M. M. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu dojazdu córki do szkoły w kwocie 50 zł. Wyjaśnienia wymaga, że to art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015, poz.114), przewiduje prawo do dodatku z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania dla rodziców, za okres nauki w szkole ponadgimnazjalnej lub w szkole artystycznej. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że we wrześniu 2014 r. M. M. otrzymał dodatek do zasiłku rodzinnego, z tytułu dojazdu jego córki do szkoły. Takie ustalenia stanowiły podstawę uznania przez organ, że nastąpiła zmiana dochodu w rodzinie skarżącego, która stanowi podstawę zmiany wysokości zasiłku stałego od października 2014 r. Należy uznać, że organ prawidłowo przyjął, że omawiany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu dojazdu córki do szkoły - stanowi dochód M. M., gdyż dodatek ten nie został wymieniony w zamkniętym katalogu składników niebędących składową dochodu - określonym w art. 8 ust. 4 u.p.s. W konsekwencji Burmistrz zmienił swoją pierwotną decyzję z [...] lipca 2014 r. tj. postanowił: zmienić od 1 października 2014 r. zasiłek stały w części dotyczącej jego wysokości, w ten sposób, że przyznano M. M. zasiłek stały w kwocie 313 zł miesięcznie (sentencja decyzji z [...] października 2014 r.). Na mocy ostatecznej decyzji z [...] lipca 2014 r. Burmistrz przyznał skarżącemu zasiłek stały, od 1 czerwca 2014 r. do 31 grudnia 2016 r. w kwocie 313 zł. Z powyższego zestawienia wynika zatem, że decyzja która została zmieniona (decyzja pierwotna z [...] lipca 2014 r.), jak też decyzja zmieniającą z [...] października 2014 r. – przyznają M. M. zasiłek stały w takiej samej wysokości tj. kwocie 313 zł. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że nastąpiła zmiana rozstrzygnięcia, skoro kwota zasiłku stałego jest taka sama w obu wymienionych powyżej decyzjach Burmistrza. Powyższe okoliczności umknęły uwadze organom obu instancji. Lektura zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza budzi poważne wątpliwości Sądu co do sposobu ustalenia zmiany dochodu w rodzinie M. M. Organy administracji publicznej obydwu instancji ustaliły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w sposób niespójny i niepewny. SKO w decyzji z tej samej daty co zaskarżone rozstrzygnięcie - tj. w decyzji z [...] października 2014 r. nr [...] - ustaliło dotychczasową wysokość zasiłku stałego na kwotę 338 zł. Nadto o braku precyzyjnych ustaleń organu świadczą określone w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 1 października 2014 r., dotychczas otrzymywane przez stronę świadczenia - na podstawie ostatniej decyzji tj.; zasiłek stały w wysokości 338 zł (VIII, IX), zasiłek celowy w wysokości 400 zł (VIII), zasiłek okresowy w wysokości 181,50 zł (VIII, IX). Na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. na pytanie Sądu – pełnomocnik organu nie był w stanie wyjaśnić dlaczego w decyzji SKO dotyczącej zasiłku okresowego wysokość zasiłku stałego przyznanego skarżącemu określono na kwotę 338 zł zaś w decyzji SKO dotyczącej zasiłku stałego wysokość ta wynosi 313 zł. Nadto z oświadczeń skarżącego wyrażonych na rozprawie wynika, że po decyzji z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zasiłku stałego wydano jeszcze dwie decyzje przed 1 października 2014 r. Co do zasady zmianie powinna podlegać ostatnia decyzja. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie ma pewności, czy decyzja z [...] lipca 2014 r. była ostatnią decyzją - podlegającą zmianie, czy po tej decyzji były wydane jeszcze inne rozstrzygnięcia w zakresie zasiłku stałego. Reasumując stwierdzić należy, że organy uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w zakresie - dochodu skarżącego, który warunkuje kwotę zasiłku stałego. Brak ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co oczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który będzie stanowił podstawę do jednoznacznego określenia zmiany ostatecznej decyzji przyznającej stronie zasiłek stały. Przedstawione powyżej okoliczności zadecydowały o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na nieprawidłowe ustalenie przez organy obu instancji sytuacji dochodowej strony - Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł o obligatoryjnym wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać stosownych ustaleń faktycznych w zakresie dochodu rodziny skarżącego, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.