II SA/Rz 1545/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 30 września 2024 r. nr OA.7723.17.1.2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – skargę oddala – Przedmiotem skargi M. C. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 30 września 2024 r. nr OA.7723.17.1.2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z 31 lipca 2024 r. nr PINB.52.1.2024 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji") nałożył na Skarżącą grzywnę w wysokości 25 691,48 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego (szopy), zlokalizowanej w południowo-zachodniej części działki nr [....] i częściowo na działce nr [...] w Z. Jednocześnie PINB wezwał Skarżącą do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia i wezwał do wykonania w/w obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Organ I instancji podał, że decyzją z 31 maja 2022 r. nr PINB.5160.2.5.2021 PINB nakazał Skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego (szopy), zlokalizowanej w południowo-zachodniej części działki nr [...] i częściowo na działce nr [...] w Z. z uwagi na to, iż budynek został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. PWINB decyzją z 28 października 2022 r. nr OA.7721.17.3.2022 uchylił opisaną wyżej decyzję PINB i jednocześnie nakazał rozbiórkę spornego budynku gospodarczego. Wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r. II SA/Rz 1702/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną na decyzję Organu odwoławczego. Organ I instancji podniósł, że decyzja o rozbiórce budynku stałą się prawomocna i wymagalna, a do 31 lipca 2024 r. nie została wykonana. Wskazane okoliczności obligowały do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na postanowienie PINB z 31 lipca 2024 r. pismem z 19 sierpnia 2024 r. Skarżąca wniosła zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem z 30 września 2024 r. nr OA.7723.17.1.2024 orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia PINB. PWINB wskazał, iż w świetle zebranego w trakcie postępowania materiału dowodowego dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy podał, że wszelkie czynności PINB zmierzające do wyegzekwowania ww. obowiązku rozbiórki zostały przeprowadzone prawidłowo – zobowiązanej zostało doręczone upomnienie, następnie odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji podniósł, że nałożona grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze, które generowałoby po stronie zobowiązanej koszty związane z wyceną robót i wyłonieniem wykonawcy. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. PWINB wyjaśnił również, że Organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył również wysokość grzywny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przez bezpodstawne przyjęcie, że budynek gospodarczy (szopa) zlokalizowana jest częściowo na działce sąsiada oraz – jak wskazała – obrazę art. 121 § 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "u.p.b."). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawa faktyczna zaskarżonego rozstrzygnięcia uległa zmianie w toku prowadzonego postępowania, albowiem czynności polegające na odnowienia operatu geodezyjnego wskazały, iż szopa będąca przedmiotem postępowania znajduje się w całości na działce należącej do Skarżącej. W skardze wywiedziono nadto, że postanowienie zostało wydane z obrazą art. 125 § 5 u.p.b., ponieważ szopa nie jest budynkiem w rozumieniu u.p.b. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez PWINB zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 p.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dodatkowych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Na wstępie WSA przypomni, że przedmiotem skargi w tej sprawie uczyniono postanowienie PWINB o nałożeniu na Skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości 25 691,48 zł. Mocą zaskarżonego aktu zaaprobowano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowienie PINB oparte na art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 u.p.e.a., w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a polegającym na skierowaniu do Skarżącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego (szopy), zlokalizowanej w południowo-zachodniej części działki nr [..] i częściowo na działce nr [...] w Z. Skarżąca upatruje naruszenia prawa mającego prowadzić do uwzględnienia skargi w art. 125 § 5 ustawy – Prawo budowlane. Przyjdzie zatem wyjaśnić Skarżącej, że ustawa do której nawiązuje skarga nie posiada w swej treści tego rodzaju regulacji jak art. 125 § 5. Analiza treści uzasadnienia skargi sugeruje zaś, że Skarżąca uważa, iż egzekucja ostatecznego i prawomocnego obowiązku nie może być prowadzona wobec niej z uwagi na to, że w jej opinii: budynek gospodarczy (szopa), o którym mowa w postępowaniu egzekucyjnym nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie ma fundamentów i nie jest trwale z gruntem związany. Może być usunięty bez wyburzania ścian, czy oddzielania ich od fundamentów, te bowiem nie istnieją. Tym samym nie można do niego stosować przepisów prawa budowlanego mówiących o budynkach (...). Istota zarzutów skargi przeciw postanowieniu PWINB zmierza więc do wykazania błędu organów nadzoru budowalnego poprzez zastosowanie przepisów ustawy – Prawo budowlane o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego niezgodnie z przepisami względem jego osoby. Zdaniem Skarżącej, niezasadnie orzeczono wobec niej nakaz rozbiórki wiaty. WSA wyjaśnia stronie, iż w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a.: organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wobec tego osoba zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym nie może na etapie przymusowego wykonywania treści ostatecznej decyzji, skutecznie podważać legalność wyrażonego w niej nakazu stanowiącego podstawę egzekucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2025 r., o sygn. II SA/Gl 1356/24, LEX). Zatem, skoro Skarżąca nie może prawnie wymagać, aby organ egzekucyjny powracał na aktualnym etapie do analizowania zasadności, jak i wymagalności obowiązku administracyjnego, o którym w istocie jednoznacznie przesądzono w zakończonym decyzją postępowaniu jurysdykcyjnym, to w niniejszym postępowaniu sądowym zarzuty ogniskujące się wokół zasadności nałożonego nakazu rozbiórki, nie mogą skutkować uchyleniem przedmiotu zaskarżenia, jako że nie mają wpływy na ustalony wynik sprawy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. WSA analizując treść orzeczonego obowiązku wynikającego z sentencji decyzji PWINB z 28 października 2022 r. nr OA.7721.17.3.2022 oraz treść obowiązku podlegającego egzekucji, nie dostrzegł błędu w obszarze tożsamości tych obowiązków, bowiem w tytule wykonawczym PINB dokładnie powielił nakaz rozbiórki o jakim mowa w/w decyzji ostatecznej – nakaz rozbiórki budynku gospodarczego (szopy), zlokalizowanej w południowo-zachodniej części działki nr [...] i częściowo na działce nr [...] w Z. Sąd wychodząc poza treść skargi, także nie dostrzegł takich mankamentów zakończonego postępowania, które obligowałby do uwzględnienia skargi. Z przekazanych do WSA akt wynika bowiem jasno, że decyzja PWINB z 28 października 2022 r. jest aktem ostatecznym i prawomocnym, przez co podlegającym przymusowemu wykonaniu zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a.: egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Skarżącej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało doręczone upomnienie z 27 lutego 2024 r., które miało przypomnieć o istnieniu obowiązku rozbiórki budynku. Nie stanowi też kwestii fakt niewykonania orzeczonego obowiązku, co z kolei stanowi o trwaniu przedmiotu postępowania egzekucyjnego. Również postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 25 691,48 zł nie budzi zastrzeżeń pod kątem zgodności z art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 u.p.e.a. Określając wysokość tej grzywny, PINB wziął pod uwagę wymiary obiektu oraz fakt, że stanowi on budynek w rozumieniu u.p.b. Wymaga wskazania, że stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Prawidłowo Organ I instancji ustalił wysokość nałożonej grzywny jako iloczyn powierzchni zabudowy spornego budynku gospodarczego (4,20 x 4,55 = 19,11) oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 24 maja 2024 r. (6722 : 5 = 1344,4), wynoszący 25 691,48 zł. Prawidłowo też zastosowano art. 64a § 2 pkt 1 u.p.e.a., bowiem określając kwotę opłaty egzekucyjnej nie przekroczono wysokości 68 zł, czyli górnej granicy opłaty jaką organ pobiera na mocy tej regulacji od dokonanych czynności egzekucyjnych. PWINB dokonał właściwej oceny uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego i wyraził dla niej przekonującą argumentację odwołującą się do celowości i skuteczności egzekucji w uzasadnieniu zaskarżonego do WSA postanowienia. Rozważono też przyczyny związane z niezastosowaniem innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego – art. 127 § 1 u.p.e.a. - wywodząc zasadnie, że grzywna w celu przymuszenia jest w istocie łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż rozbiórka realizowana mocą środków organów nadzoru budowlanego. WSA zgadza się, iż przyjęty przez PINB środek, jako zdecydowanie łagodniejszy dla zobowiązanego, jest w stanie lepiej czyli skuteczniej doprowadzić do realizacji orzeczonego nakazu rozbiórki wiaty przez podmiot prawomocnie do tego zobowiązany. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 p.p.s.a. Wobec tego zaskarżona decyzja powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 p.p.s.a.