II SA/Rz 1545/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 8 października 2025 r. nr OA.7721.19.30.2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu kontenerowego – skargę oddala – Przedmiotem skargi BL (zwanej dalej: "Skarżący"), jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (w skrócie: "PWINB") z 8 października 2025 r. nr OA.7721.19.30.2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu kontenerowego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a.") i art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – zwana dalej: "P.b."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") przeprowadził na działce nr [...] czynności kontrolne w trakcie których ustalił, że na ww. nieruchomości posadowiony jest obiekt kontenerowy o wymiarach 2,60 m x 6,00 m i wysokości od 2,84 m do 2,97 m (pomiar od poziomu terenu). Ustawiony jest w odległości od 51 do 72 cm od ogrodzenia działki od strony zachodniej i w odległości 72 cm m od ogrodzenia działki od strony południowej. Konstrukcję obiektu stanowi rama z profili stalowych, ściany i dach wykonane od zewnątrz i od środka z blachy stalowej z wypełnieniem w środku warstwą styropianu. W ścianie wschodniej wykonane jest okno i drzwi jednoskrzydłowe. Obiekt przykryty dachem jednospadowym o spadku w kierunku zachodnim. Obiekt ustawiony jest na kostkach brukowych podłożonych pod jego narożniki. Podłoga obiektu znajduje się na wysokości od 14,5 cm do 29,5 cm nad terenem. Podłogę kontenera stanowi blacha aluminiowa. Wewnątrz kontenera znajdują się ścianki wydzielające pomieszczenia o wym. 1,85 m x 1,35 m. Przedmiotowy kontener został ustawiony w kwietniu 2022 r. bez pozwolenia na budowę i bez dokonania zgłoszenia. PINB uznał, że ww. obiekt z uwagi na konstrukcję tj. brak fundamentów, stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Budowa przedmiotowego obiektu kontenerowego o wym. 2,6 m x 6,0 m, pełniącego funkcję magazynową, nie została objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - nie jest to obiekt położony na terenie budowy i przeznaczony do czasowego użytkowania przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych, pomiarach geodezyjnych i nie jest to też eksponat wystawowy. Nie można go również zakwalifikować jako budowy obiektu tymczasowego na zgłoszenie, ponieważ jego okres posadowienia na działce przekroczył 180 dni. Tym samym organ uznał, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej – art. 48 P.b. W tych okolicznościach PINB postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. nr [...] wstrzymał skarżącemu budowę tymczasowego obiektu kontenerowego o wym. 2,60m x 6,00m, pełniącego funkcję magazynową, usytuowanego na działce nr [...], realizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę i poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu może złożyć wniosek o jego legalizację a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Po rozpoznaniu zażalenia PWINB w Rzeszowie postanowieniem z 24 marca 2025 r. nr OA.7722.19.1.2025 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone 10 kwietnia 2025 r. i nie zostało zaskarżone do WSA w Rzeszowie. BL nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego. W tej sytuacji PINB, działając m. in. na podstawie art. 49e pkt 3 P.b., decyzją z [...] sierpnia 2025 r. nr [...] nakazał BL rozbiórkę budynku kontenerowego o wym. 2,6 m x 6,0 m, pełniącego funkcję magazynową, usytuowanego na działce nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji BL podkreślił, że przedmiotowy kontener nie jest obiektem budowlanym i nie służy potrzebom komisu. Został postawiony tymczasowo jako eksponat wystawowy i towar handlowy przeznaczony do dalszej sprzedaży. Kontener nie posiada żadnej instalacji z podłączonym prądem elektrycznym, nie posiada toalety, łazienki. Nie jest na stałe połączony z gruntem. Stoi na bloczkach betonowych 30 cm nad ziemią. Nie jest to budynek na stałe związany z gruntem i można go w każdej chwili przestawić w inne miejsce. Wskazuje, że w chwili obecnej pomieszczenie jest puste i przygotowane do sprzedaży. Wskazaną na wstępie decyzją z 8 października 2025 r. PWINB w Rzeszowie uchylił decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał BL rozebrać tymczasowy obiekt kontenerowy o wym. 2,6 mx 6,0 m, pełniący funkcję magazynową, usytuowany na działce nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji niemniej jednak zreformowaniu podlega sentencja decyzji z uwagi na jej błędne sformułowanie i błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji. PWINB podzielił stanowisko odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 P.b.). Jest budowlą, która została wzniesiona z użyciem materiałów budowlanych m.in. profile stalowe, blacha trapezowa i pełni funkcję użytkową budynku - jak ustalił organ I instancji - magazynowego. Z uwagi na rodzaj robót budowlanych w następstwie których doszło do powstania obiektu, organ stwierdził, że stanowiły one budowę – art. 3 pkt 6 P.b. PWINB wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt zrealizowano w 2022 r. i nie dokonano uprzedniego zgłoszenia. Okres posadowienia obiektu przekroczył 180 dni. Wskazał także, że wbrew stanowisku odwołującego, nie jest to też tymczasowy obiekt budowlany, stanowiący wyłącznie eksponat wystawowy, niepełniący jakichkolwiek funkcji użytkowej, usytuowany na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 2 pkt 22 P.b.). Przedmiotowy obiekt pełni funkcję magazynową, co wynika przede wszystkim z wyposażenia - narzędzia, środki czyszczące, szafki meblowe. Wbrew stanowisku inwestora, że nie jest to wyłącznie eksponat wystawowy (w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 22 P.b.), bowiem jest to obiekt, który spełnia funkcję magazynową, nawet mimo jego czasowego opróżnienia. PWINB stwierdził zatem, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcję magazynową wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którego odwołujący nie posiada. Zachodzi zatem przypadek samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję magazynową, bez wymaganego pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji wdrożył postępowanie z art. 48-49 P.b. i umożliwił inwestorowi legalizację powstałej samowoli budowlanej. Inwestor z tego prawa nie skorzystał, tj. nie złożył wniosku o legalizację wraz z wymaganymi dokumentami i opłatą legalizacyjną. PWINB stwierdził, że organ I instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jednocześnie z uwagi na błędnie sformułowaną sentencję decyzji dot. przedmiotu sprawy organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję w tym zakresie tj. nakazał rozbiórkę tymczasowego obiektu kontenerowego o wym. 2,6 m x 6,0 m, pełniącego funkcję magazynową, usytuowanego na działce nr [...]. Wskazał także, że podstawą do nałożenia wymienionego w sentencji decyzji obowiązku jest art. 49e pkt 1 P.b. Z uwagi na błędne wskazanie przez organ powiatowy jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji art. 49e pkt 3 P.b. organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji w tym zakresie. Odnosząc się do argumentów odwołania, w tym faktu chwilowego opróżnienia obiektu, organ wyjaśnił, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem BL złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący podtrzymał argumentację odwołania i raz jeszcze podkreślił, że posadowiony na działce kontener nie jest żadnym pomieszczeniem magazynowym. Został postawiony tymczasowo jako ekspozycja i towar handlowy przeznaczony do dalszej sprzedaży. Kontener jest mobilny, nie jest to budynek na stałe związany z gruntem. Nie posiada żadnej instalacji z podłączonym prądem elektrycznym, nie posiada toalety, łazienki. Skarżący wskazał, że w przeszłości organ nadzoru przeprowadzał kontrolę i nie wniósł żadnych zastrzeżeń i uznał, że obiekt posadowiony jest legalnie i zgodnie z prawem. W toku późniejszej kontroli uznał już, że obiekt nie może być posadowiony w tym miejscu. Skarżący wyjaśnił, że obecnie w pomieszczeniu znajdują się różne przedmioty typu narzędzia ogrodowe, krzesła ogrodowe, motocykl, taczki i są umieszczone tymczasowe z uwagi na warunki atmosferyczne. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie z kolei art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w tak wyznaczonym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu kubaturowego o wymiarach 2,6 x 6,0 m, pełniącego funkcję magazynową. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 49e ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Podstawę zaś faktyczną, wcześniejsze ustalenie, że objęty postępowaniem obiekt budowalny, to tymczasowy obiekt kontenerowy postawiony na działce bez pozwolenia i bez zgłoszenia budowalnego, przez okres dłuższy niż 180 dni. W świetle tych okoliczności Organy obu instancji stanęły na zgodnym stanowisku, że do realizacji obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, co mając na uwadze ostatecznym postanowieniem wstrzymano budowę obiektu informując inwestora o możliwości jego legalizacji i terminie złożenia stosownego wniosku wraz z należną opłatą legalizacyjną. Po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu rozstrzygnięto o rozbiórce na podstawie cytowanego wyżej art. 49e ust. 1 pkt 1 P.b. Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że ziszczenie się którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie, a więc między innymi niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie, rodzi po stronie Organu obowiązek wydania decyzji rozbiórkowej. Jeżeli zatem inwestor, nie skorzysta ze swojego uprawnienia i nie złoży stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Skarżący nie złożył wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Wobec powyższego podnoszone na obecnym etapie zarzuty dotyczące kwalifikacji obiektu wydają się być co najmniej spóźnione. Niemniej jednak działając z urzędu, z uwagi na charakter sprawy oraz zakres kontroli sądowej wyznaczony także na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd rozważył także, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały sprawę jako samowolę budowlaną wymagającą zastosowania trybu legalizacyjnego. Rozbiórka obiektu budowlanego jest najdalej idącą sankcją administracyjną skierowaną do podmiotów, które naruszyły przepisy reglamentujące proces budowlany, tzn. zrealizowały budowę bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia zamiaru budowy. Orzeczenie o rozbiórce następuje w toku postępowania, którego jednym z kluczowych elementów jest niesporna kwalifikacja wykonanych robót jako budowy obiektu budowlanego będącego budynkiem, budowlą czy też tymczasowym obiektem budowlanym oraz przesądzenie czy roboty te wymagały pozwolenia. Stąd też terminem "samowola budowlana" określane są działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 P.b. wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29, 29a i 30, w których enumeratywnie wskazano rodzaje robót budowlanych objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia. I tak na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z przepisu tego wykładanego na podstawie prawniczego rozumowania "a contario" wynika że realizacja obiektów budowlanych tymczasowych, których okres użytkowania przekracza 180 dni wymagać będzie pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości Sądu tak dokonana kwalifikacja obiektu jak również ustalony czas w którym obiekt ten znajdował się na działce [...]. Definicje tego pojęcia zawiera art. 3 pkt 5 P.b.: tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że te cechy spełnia przedmiotowy obiekt – ustawiony na podłożonej pod narożniki kostce brukowej kontener, konstrukcji ramowej, ściany i dach wykonane z blachy z wypełnieniem warstwą styropianu z oknem i drzwiami, podłoga znajduje się nad ternem na wysokości około 14,5 cm do 29,5 cm. W obiekcie znajdowały się szafki, rower, środki czyszczące, wiadra. Należy zgodzić się z organem, cechami odróżniającymi obiekt budowlany od tymczasowego obiektu budowlanego jest albo czas użytkowania albo trwałość jego związania z gruntem. Przedmiotowy obiekt posiada ściany dach, ale nie posiada fundamentów. Nie jest zatem trwale związany z gruntem. Brak trwałości związania z gruntem oznacza tymczasowy charakter tego obiektu w rozumieniu przepisów P.b. Jednocześnie co także należy podkreślić nie jest to obiekt małej architektury, o którym ustawodawca stanowi w art. 3 pkt 4 P.b., i który zwalnia z reglamentacji budowlanej tak w formie zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę. Przez obiekt małej architektury należy niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przy klasyfikacji tych obiektów należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie. W niniejszej sprawie porównanie obiektów wymienionych przez ustawodawcę jako obiektów malej architektury, wielkość obiektu, sposób wykonania i przeznaczenie wyklucza przyjęcie, że obiekt z którym mamy do czynienia to obiekt małej architektury. Zdaniem Sądu wprowadzony przez ustawodawcę podział obiektów budowanych pozwala z cała stanowczością stwierdzić, że cechy przedmiotowego obiektu mieszczą się w grupie cech określonych dla obiektów tymczasowych. Zatem jeszcze raz powtórzyć należy, że skoro ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nakłada w drodze wyjątku obowiązek dokonania zgłoszenia tymczasowych obiektów budowlanych o przewidzianym czasie użytkowania, mniejszym niż 180 dni, to rację ma także Organ w zakresie w jakim twierdzi, że w okresie przenoszącym ten czas wymagane jest, jako zasada, pozwolenie na budowę, a jego brak prawidłowo uruchomia po stronie organu nadzoru budowlanego obwiązki przewidziane w art. 48 i n. P.b. Odnosząc się zaś do zarzutu, że poprzednia kontrola nie wykazała nieprawidłowości Sąd wskazuje, że miała ona miejsce w 2022 r. Wówczas to Organy poprzestając na oświadczeniu inwestora, że budynek w tym roku został postawiony i stanowi eksponat wystawowy stwierdziły, że jako taki nie podlega pod przepisy P.b. ( protokół z czynności kontrolnych z [...] maja 2022 r. Niemniej jednak kolejna kontrola przeprowadzona [...] października 2024 r. wykazała, że ten sam budynek, w tym samym miejscu nadal stoi, co zaprzeczyło tymczasowemu charakterowi obiektu. W świetle tych ustaleń sąd nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem kontenerowym postawionym bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym nie złożenie w wyznaczonym do tego terminie wniosku o jego legalizację zrodziło po stronie Organu nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenie postępowania w sprawie jego rozbiórki. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł ja w sentencji na podstawie art. 151