II SA/Rz 1546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. i M. M. jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] września 2014 r., znak [.], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu dla MW pozwolenia na budowę inwestycji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: decyzją z dnia [.] marca 2014 r., Nr [.], Starosta [.] zatwierdził projekt budowlany i udzielił MW pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami; utwardzenie terenu pod dojście i dojazd oraz miejsce postojowe na działkach o nr ewid. 4568, 4569 w miejscowości [.], gmina [.] ". W/w decyzja została wydana m.in. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] kwietnia 2013 r., znak BR. [.] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku prowadzonego przez Starostę postępowania w dniu 7 marca 2014 r., skarżący wnieśli zastrzeżenia dotyczące odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku i powierzchni utwardzanych, wskazując, iż sposób odprowadzenia wód opadowych powierzchniowo po terenie działki inwestorki bez precyzyjnego określenia sposobu odprowadzania tychże wód w pozwoleniu na budowę ze wskazaniem konieczności wykonania (np. muru odwadniającego, studzienek, muru zatrzymującego wodę) jest dla skarżących niekorzystny. Strona skarżąca podniosła, iż jej intencją jest" sprecyzowanie sposobu zagospodarowania wód opadowych, gdyż jej działka niejednokrotnie była zalewana po większych opadach deszczu, a odprowadzanie wody z dachu i powierzchni utwardzanej zwiększy to zjawisko. Tym samym, w celu uniknięcia konfliktów sąsiedzkich, zawnioskowała o precyzyjne określenie w pozwoleniu na budowę sposobu odprowadzenia wód opadowych ze wskazaniem konieczności wykonania np. rowu odwadniającego, studzienki odwadniającej, muru zatrzymującego wodę. Starosta [.] w uzasadnieniu decyzji odpowiadając na te zarzuty i wnioski wskazał, iż analiza dokumentacji projektowej nie pozwoliła na przyjęcie, iż w sprawie zaktualizowały się podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W przekonaniu organu I instancji, zgodnie z załączonym projektem budowlanym sporna inwestycja nie wiąże się ze zmianą ukształtowania terenu a wody opadowe będą odprowadzane powierzchniowo po terenie działki inwestorki bez naruszania stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Od niniejszej decyzji, skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody [.]. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] września 2014 r., Wojewoda [.] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Jednocześnie, Wojewoda wskazał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do samodzielnego, uznaniowego wyznaczania czy korygowania zakresu inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, tak jakby chciała tego odwołująca się np. poprzez nakazanie wykonania rowu odwadniającego. W opinii Wojewody, to inwestor jako wnioskodawca jest "kreatorem" zamierzenia inwestycyjnego i samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K i M M wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili wydanej decyzji: niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz nie powiadomienie strony o zmianach w decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi, wskazano, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nie wzięto pod uwagę zastrzeżeń i uwag zawartych w piśmie z dnia 1 września 2014 r., a skierowanego do Wojewody [.] oraz opinii Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [.] w sprawie braku możliwości udrożnienia sieci melioracyjnej znajdujących się na działkach 4570,4569 i 4568 w miejscowości [.]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żaden z zarzutów skargi nie potwierdził się w toku sądowej kontroli i dlatego skarga została oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [.] o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podstawy materialnoprawne tej decyzji wyrażają przepisy ustawy z dnia 4 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; zwana dalej u.P.b.). Należy przypomnieć, iż obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści art. 28 ust. 1 u.P.b. który stanowi: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Objęta wnioskiem inwestycja niewątpliwie nie została zwolniona z obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, np. poprzez wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi okazały się bezzasadne a decyzja Wojewody jest decyzją w pełni legalną. Otóż w myśl art. 4 u.P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b u.P.b. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania opadów i wód opadowych. Właściwymi ze względu na rodzaj obiektu objętego kontrolowanym pozwoleniem przepisami technicznymi są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Treść podniesionych w skardze zarzutów wymaga zwrócenia uwagi na istotę regulacji wyrażonej w § 28 ust. 1 rozporządzenia, gdyż dotyczy ona warunków jakie powinien spełniać budynek w zakresie odprowadzania wód opadowych. Otóż w myśl jego postanowień działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Powyższy przepis wchodzi w grę jedynie w przypadku gdy w otoczeniu nieruchomości inwestowanej znajdują się urządzenia techniczne służące odprowadzaniu wód. Prawodawca dopuszcza odmienne rozwiązanie jedynie w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, czyli zastosowaniu najbardziej optymalnego sposobu wyprowadzania wód poza obszar działki. Otóż w takim przypadku w myśl § 28 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Zarówno powyższe unormowania jak również pozostałe przepisy rozporządzenia, nie wyposażają organów architektoniczno – budowlanych w kompetencje do władczego nakazywania inwestorowi stosowania innych rozwiązań służących zabezpieczeniu interesów osób trzecich, np. wykonywania murów, odwodnień, rowków itp.. Ponieważ brak w systemie prawa budowlanego takich przepisów, to w rezultacie wyprowadzenie ich istnienia stanowiłoby zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa. Organy nie mogą bowiem działać poza granicami obowiązujących przepisów poprzez nakładanie na obywatela obowiązków prawnie nieistniejących. Ta reguła działań organów administracji w demokratycznym państwie prawnym znajduje niepodważalne wsparcie w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. Należy podkreślić, iż Wojewoda [.] dokonał prawidłowej wykładni tych regulacji, a więc w sposób odpowiadający treści zakodowanych w nich norm. Przede wszystkim, organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania zauważając, że w rejonie spornej inwestycji brak jest istniejącej kanalizacji deszczowej. Słusznie zauważono, iż wobec tego inwestor na etapie projektowania przedsięwzięcia inwestycyjnego winien był uwzględnić powołany wyżej art. 28 ust. 2 rozporządzenia. Zgodne z prawdą rzeczywistą jest ustalenie Wojewody, iż projekt budowlany tej regulacji odpowiada, skoro zostało w nim zawarte zdanie (strona 27) w pełni odpowiadające powyższemu przepisowi rozporządzenia. Z inicjatywy Wojewody projekt budowlany został uzupełniony o dodatkowe normy mocniej zabezpieczające interes prawny skarżących wobec tych obowiązków, które wynikają z art. 28 rozporządzenia. W świetle zmienionej treści projektu budowlanego, inwestor obowiązany będzie odprowadzać wodę po terenie własnym, odwodnieniem powierzchniowym rozprowadzającym grzebieniowo wodę po terenach biologicznie czynnych, czyli pozwalających na jej wchłonięcie. Dodatkowo spadki zewnętrznych krawędzi dz. inwestycji należało będzie wymodelować w stronę jej środka, co spowoduje dodatkowe zabezpieczenie przed odpływem wód opadowych na działki sąsiednie. Powyższe zmiany zostały wprowadzone przez jednego z autorów projektu. Tekst projektu na stronie nr 35A porusza kwestie zagospodarowania wód opadowych z połaci dachu oraz terenów utwardzonych poprzez wchłonięcie do gruntu na terenie własnym inwestycji. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że woda opadowa zostanie przejęta na terenie działki inwestora. Nie sposób więc twierdzić, że zatwierdzony przez organ projekt budowalny narusza art. 5 u.P.b. oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym odprowadzania wód opadowych. Wypada także zgodzić się z twierdzeniami Wojewody [.], że organy administracji architektoniczno – budowalnej nie mają możliwości uznaniowego korygowania czy wyznaczania zakresu inwestycji, proponowanych we wniosku zmian, poprzez nakazywanie wykonywania urządzeń zapobiegających ewentualnym szkodom wynikającym z naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W pełni odpowiada prawu stanowisko Wojewody, że to inwestor jest kreatorem zamierzenia inwestycyjnego i to wyłącznie on może dokonywać najbardziej korzystnych dla siebie rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno – wykonawczych. Należy za Organem odwoławczym powtórzyć, iż decyzja wyrażająca pozwolenie na budowę jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza że organ naruszyłby prawo gdyby odmówił wydania pozwolenia w sytuacji gdy inwestor spełnił wymagane prawem warunki uzyskania zgody organu na rozpoczęcie robót budowlanych. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawia przytoczony przez Wojewodę w zaskarżonej do WSA decyzji art. 35 ust. 4 u.P.b. Ponieważ zamierzenie inwestycyjne KM mieści m.in. w dyspozycji § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia, to nałożenie na inwestora dodatkowych warunków zgodnych z zapatrywaniem strony skarżącej naruszałoby art. 35 ust. 4 u.P.b. Wyrażone w projekcie obowiązki inwestora odpowiadają również zapisom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [.] z dnia [.] kwietnia 2013 r., nr [.]. Zdaniem Sądu, Wojewoda [.] w sposób wymagany prawem ustosunkował się do twierdzeń i zarzutów stron odwołujących się od decyzji Starosty [.] w tym do opinii mgr inż. JW.. Zdaniem Sądu, uwzględnienie przez Wojewodę wniosków płynących z tej opinii, czyli nakazanie inwestorowi wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wynikającym ze zmiany stanu wody na gruncie, stanowiłoby naruszenie wyżej cytowanych przepisów u.P.b. i przepisów wykonawczych, a także stanowiłoby wkroczenie w kompetencje w jakie wyposaża wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469). Jest dla WSA oczywistym, że organ architektoniczno – budowlany nie jest organem właściwym do regulowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków wodnych. Jego rolą jest ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w granicach obowiązującego prawa. Ponieważ ta ochrona została skarżącym zapewniona, to nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego stron skarżących. O wadliwości zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody nie może świadczyć zawarty w skardze zarzut niedoręczenia skarżącym stronom postanowienia prostującego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualny błąd organu wydającego to postanowienie polegający na niedoręczeniu go skarżącym, nie ma jakiegokolwiek negatywnego związku z wydanym przez Wojewodę [.] rozstrzygnięciem, na co trafnie zwrócono uwagę w treści odpowiedzi na skargę. Należy też podkreślić, iż rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie zostało sprostowane przez organ i odpowiada rodzajowi inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. WSA działając z urzędu nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby skorzystanie z przysługujących mu kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zaskarżony akt Wojewody zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, zaś zarzuty skargi okazały się zupełnie nieuzasadnione. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.