II SA/Rz 155/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących T. i J. W. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 155/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] stycznia 2004r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 20 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38, poz.454) po rozpatrzeniu odwołania T. i J. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu G. odnośnie działki nr 1007 o pow. 0,3527 ha. Odwołanie od tej decyzji złożyli T. i J. W. domagając się rzetelnego ustalenia granic zgodnie z aktem notarialnym wydanym 11.08.1986r. przez Biuro Notarialne w T. na podstawie decyzji sprzedaży z dnia [...].06.1986r. nr G.[...] Naczelnika Gminy w Z. Zarzucili, iż organ błędnie przyjął, że nie została wskazana granica pomiędzy działkami nr nr 1007,1017, 1006. Przebieg granicy został szczegółowo opisany w piśmie z 12.11.2002r. skierowanym do Starosty T., a wskazana granica nie została bezstronnie zweryfikowana. Nie została też uwzględniona powierzchnia działki wynikająca z aktu notarialnego. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołania. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją z [...].03.2003r. nr [...] Starosta T. zatwierdzenił operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G., gmina G., w której orzekł miedzy innymi o nieuwzględnieniu zastrzeżeń wniesionych przez T. i T. W., właścicieli działki nr 1007. Jako przyczynę odmowy uwzględnienia zastrzeżeń organ podał, że podczas czynności na gruncie zainteresowani nie wskazali jednoznacznie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr nr 1007 i 1017, zatem organ przyjął, że granica ta jest granicą sporną. Organ II instancji decyzją z [...].05.2003r. nr [...] uchylił decyzję Starosty T. w punkcie 55, dotyczącym załatwienia zastrzeżeń wniesionych przez T. i J. W. Podejmując sprawę ponownie, organ I instancji zlecił uprawnionej jednostce wykonawstwa geodezyjnego przeprowadzenie pomiaru działki nr 1007 położonej w G., po uprzednim ustaleniu przebiegu jej granic na gruncie z udziałem zainteresowanych osób. W protokole z 26.06.2003r. wpisano, że nie nastąpiło jednoznaczne wskazanie granic działki nr 1007 z działkami sąsiednimi nr nr 1006 i 1017. ustalenie przez organ istnienia sporu granicznego zaskutkowało wydaniem przez Starostę T. decyzji z [...].11.203r. nr [...], którą zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu G. w zakresie działki nr 1007 o pow. 0,3527 ha.. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę T.I J. W. stwierdził, że według zgromadzonego materiału dowodowego skarżący domagają się zmiany dotychczasowego przebiegu granic tej działki na gruncie i włączenia do niej części działek tj. 9 arów z działki nr 1006 i 1,30 ara z działki nr 1017. Zgłoszone roszczenia co do powierzchni działki nr 1007 wskazują na istnienie sporu granicznego, w tych sprawach właściwe są sądy powszechne. Organ powołał się też na § 36, § 37 i § 39 rozporządzenia z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w myśl których w toku modernizacji przebieg granic działek ewidencyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku braku takich dokumentacji dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W przypadku sporów granicznych, które nie wstrzymują czynności prowadzonych w związku z modernizacją ewidencji gruntów, granice spornych działek wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyniku pomiarów stanu posiadania na gruncie. Natomiast w myśl § 9 i § 62 rozporządzenia powierzchnia działki jest funkcją jej granic i jako jedna z danych ewidencyjnych nieruchomości może podlegać zmianie. Powierzchnia działki w operacie ewidencji gruntów i budynków została obliczona analitycznie ze współrzędnych punktów granicznych tej działki uzyskanych w oparciu o dane dotyczące ewidencji gruntów oraz zgodnie ze stanem posiadania na gruncie. Dotychczasowa powierzchnia działki była wynikiem błędu popełnionego w czasie zakładania ewidencji. Podana powierzchnia działki wykazana w akcie notarialnym jest opisem cech fizycznych nieruchomości, który sam przez się nie tworzy stanu prawnego tej rzeczy. Z tych też względów organ uznał, że wykazanie w operacie ewidencyjnym wsi G. po modernizacji powierzchni działki nr 1007 z umowy sprzedaży jest nieuzasadnione. Stosownie do § 86 ust.2 rozporządzenia zainteresowani mogą złożyć dokumentację geodezją sporządzoną przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego na ich zlecenie i koszt jako podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. i J. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W toku prowadzonego postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów doszło do istotnej zmiany powierzchni ich działki w stosunku do powierzchni zakupionej na podstawie aktu notarialnego. Przez okres 18 lat od takiej powierzchni płacili podatki, a przy sprzedaży działki doszło do zawyżenia ceny działki poprzez przyjęcie większej powierzchni do kontaktu. W tym stanie rzeczy przyjmowanie w decyzji, że to na koszt strony należy dokonać dodatkowe opracowanie dokumentacji geodezyjnej lub przeprowadzenie rozgraniczenia jest nieporozumieniem, gdyż właściciele działek nie są odpowiedzialni za powstałą sytuację i nie powinni ponosić kosztów przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację faktyczną i prawną wskazana w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn odmiennych, niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z [...] listopada 2003r. w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu G. odnośnie działki nr 1007 o pow. 0,3527 ha. Skarżący na tak w odwołaniu jak i w skardze do Sądu kwestionują nieuprawnione zmniejszenie powierzchni działki nr 1007 do 0,3527 ha wynikające z dokumentów geodezyjnych w stosunku do powierzchni działki, którą nabyli na podstawie umowy kupna sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...]. sierpnia 1986r. Nr [...]. Z aktu tego wynika, że zakupiona działka ma 47 arów powierzchni. Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego pomiaru kontrolnego (karta akt adm. I instan. nr 40) wynika, że sporne są granice pomiędzy działka nr 1006 (właściciel Skarb Państwa. - władający Starosta T.), oraz działką nr 1017 (własność G. W.). W postępowaniu prowadzonym przez uprawnioną jednostkę geodezyjną o terminie przeprowadzenia pomiaru w terenie zostali powiadomieni wszyscy właściciele nieruchomości graniczących z działką nr 1007, położoną w G., co wynika z treści protokołu sporządzonego 26 czerwca 2003r. i dołączonej do niego dokumentacji (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o terminie pomiaru). Organ I instancji swoją decyzję doręczył tylko T. i J. W. Natomiast decyzja organu II instancji, aktualnie zaskarżona została doręczona dodatkowo G. W. i Staroście T. Podmioty, którym organ II instancji doręczył zaskarżoną decyzję, mają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, którym posługuje się Kodeks postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Fakt, że skarżący kwestionują zmniejszenie powierzchni działki, a w konsekwencji przebieg granicy od północy i od wschodu, to właściciele działek nr 1006 jak i 1007 są stronami postępowania. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji nie została doręczona stronom postępowania, zatem naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego krąg stron w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji został poszerzony, ani też nie wezwał tych stron przed wydaniem zaskarżonej decyzji do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu jest naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja kończąca postępowanie administracyjne w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 56 pkt 2 w zw. z § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) , zwanego dalej rozporządzeniem, winna odpowiadać wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto zawierać między innymi uzasadnienie stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych Uzasadnienie w tej kwestii stanowi część uzasadnienia decyzji, które zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. winno zawierać wskazanie faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oprał oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówi wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wymóg ten dotyczy także decyzji drugoinstancyjnej, która dodatkowo, zgodnie z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa) i art. 11 k.p.a (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy) winna w pierwszej kolejności odnosić się do zarzutów odwołania. Standardom tym nie odpowiada tak zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji. Podzielając stanowisko w niej zawarte, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w procesie modernizacji na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia, a w razie jej braku lub gdy nie odpowiada ona obowiązującym standardom technicznym, w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem tych granic (§ 38) zaś w razie sporu, co do przebiegu granic na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie (§ 39), Sąd wyraża pogląd, że wskazane wyżej przepisy k.p.a. w zw. z przepisem § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nakładały na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego na podstawie, których przyjęte zostały granice spornej działki. Dokumenty te winny być przy tym wskazane w sposób umożliwiający ich identyfikację, bo tylko wówczas możliwa będzie kontrola zgodności decyzji z prawem w administracyjnym postępowaniu instancyjnym jak również sądowym. Decyzja I instancji takiego wskazania nie zawiera. Organ I instancji stwierdził jedynie, ze w czasie zakładania ewidencji gruntów prawdopodobnie popełniono błąd matematyczny, co do powierzchni działki nr 1007 wpisując błędną powierzchnie 0.47 ha. Organ jednak nie wskazał w jakich latach nastąpił ten błąd i w oparciu o jakie dokumenty. Mimo zakwestionowania tej decyzji odwołaniem zawierającym zarzut, nieuprawnionego zmniejszenia powierzchni działki w stosunku do powierzchni wynikającej z aktu notarialnego, organ II instancji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że granice przyjęto w oparciu o dane z dotychczasowej ewidencji. Organ powtórzył też argumentację organu I instancji, przy czym pominął słowo "prawdopodobnie" i stwierdził, że zmniejszenie powierzchni działki było wynikiem błędu popełnionego w czasie zakładania ewidencji gruntów. Zarzuty zmniejszenia powierzchni działki nie został wyjaśnione w odniesieniu do materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji tak dla organu I jak II instancji. Z tego też względu Sąd uznał, że została naruszona zasada dochodzenia do prawy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz służący jej realizacji przepis art. 77 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zastrzeżeń stron zgłoszonych w formie zarzutów przed wydaniem decyzji o modernizacji ewidencji gruntów, jak i później kwestionując zmniejszenie powierzchni działki w wyniku przesunięcia granic od strony północnej i wschodniej działki nr 1007 – własność skarżących. Skutkiem uchylenia decyzji wymienionych w wyroku jest powrót sprawy do jej początku, gdyż należy przypomnieć, ze wcześniejszą decyzją organu II instancji z [...].maja 2003r. nr [...].została uchylona decyzja Starosty tarnobrzeskiego z [...]. marca 2003r. nr [...]. w pkt 55 dotyczącym załatwienia zastrzeżeń wniesionych przez T. i J. W. Dla porządku należy dodać, że lakoniczne stwierdzenie w pkt 55 cytowanej decyzji, ze przebieg granicy nie został jednoznacznie okazany przez stronę, granice oznaczono jako sporną, nie czyni zadość wymogom określonym w § 42 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W myśl tego przepisu organ winien zawrzeć w decyzji uzasadnienie stanowiska w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. Nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżących, że przebieg granic został przez nich wskazany. Jednostronne wskazanie przebiegu granicy, bez udziału pozostałych stron, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Opisane okoliczności to jest stwierdzenie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo aprobaty dla poglądu, że w postępowaniu modernizacyjnym nie mogą być rozstrzygane spory o przebieg granicy, które z uwagi na jej funkcję są w istocie sporami o zasięg własności W postępowaniu ponownym należy ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im udział w prowadzonym postępowaniu, wnikliwie ocenić zarzuty podnoszone przez stronę na etapie postępowania modernizacyjnego i wydać decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa. Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy , Sąd stwierdził, ze decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.